张掖市人民政府办公室

关于张掖市鼓励和支持社会

资本参与生态保护修复的实施意见

各县区人民政府，市政府有关部门，市直及省属驻张有关单位：

为深入贯彻落实习近平生态文明思想，加快推进国土空间生态修复，充分挖掘社会资本潜力，着力解决当前国土空间生态修复资金来源单一、数量不足、渠道偏窄等问题，调动全社会参与国土空间生态修复的积极性，构建市场化、多元化生态修复机制，依据《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）《甘肃省人民政府办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》（甘政办发〔2022〕75）号精神，结合我市实际，现就鼓励和引导社会资本参与国土空间生态修复工作，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面学习贯彻党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记对甘肃重要讲话重要指示批示精神，统筹推进“五位一体”总体布局，落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，探索构建“政府引导、市场运作、社会参与”的国土空间生态修复新模式，紧紧围绕建设“一屏四城五区”目标，统筹高质量发展与生态保护，以实施重点生态规划和生态工程为抓手，不断在夯实绿色根基、守好绿色底线、厚植绿色优势上下功夫求实效，全力以赴推动生态保护修复，促进我市生态保护和高质量发展。

（二）基本原则

遵循“谁修复、谁受益”原则，推行市场化运作、开放式治理模式，通过赋予一定期限自然资源资产使用权等激励机制，引导社会资本参与国土空间生态修复，提升自然资源综合利用价值。

１．政府引导，多元投资。鼓励和引导企业、农村集体经济组织、工商资本、金融资本等社会资本参与国土空间生态修复，形成国土空间生态修复多元化投资和多样化管理的实施模式。

２．规划引领，循序推进。以国土空间规划、生态功能区划为依据，综合运用第三次全国国土调查、生态红线划定、自然资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价等成果，科学制定国土空间生态修复规划和区域国土空间生态修复实施计划，建立国土空间生态修复项目库，按计划、分类别、逐批次开展修复工作。

３．平等自愿，合作共赢。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以问题和目标为导向，建立规范、平等、透明的管理制度，明确政府和社会资本方的权利责任关系、风险利益关系，营造良好营商环境，引导社会投资方自主选择恰当的模式参与国土空间生态修复项目，实现合作共赢。

４．公开透明，规范高效。建立健全项目招投标、实施、运行、监管、风险防控、评估、移交等管理制度，确保程序合法、监管到位、运行规范。加强信息公开，保障社会公众知情权、参与权、监督权，形成有效的监督约束机制，切实维护群众合法权益。

二、参与领域

（一）森林草原生态保护修复。针对我市森林资源总量相对不足、结构不完善、分布不均衡，草原退化、沙化、盐碱化面积减少比例相对较低、草原鼠害等问题，实施国土绿化、水土流失治理、人工商品林建设、退化草原生态修复治理、生物多样性保护等，提升生态系统碳汇能力，增加碳汇增量，开发碳汇项目。

（二）河湖、湿地生态保护修复。我市地处黑河上游，河流、湿地资源丰富，针对水力侵蚀、崩塌滑坡、河床淤积、连通不畅、行洪蓄洪能力不足，湖泊湿地盐渍化、旱化、水体功能下降、生物多样性受影响等问题，重点实施河湖水系连通、河道清理整治、河湖岸带植被修复、采取地形地貌修复、自然湿地岸线维护、植被恢复、野生动物栖息地恢复等，构建水系循环通畅、生态良好、功能完备的生态水网体系。

（三）自然保护地生态保护修复。细化祁连山国家公园、湿地公园等自然保护地管理职责划分，在符合管控政策前提下，鼓励当地居民和公益组织等参与科普宣教、自然体验、科学实验等活动和特许经营项目。

（四）沙化土地治理修复。针对土地沙化、土壤侵蚀、水土流失等问题，采取北部沙区锁边防风固沙建设、防护林网建设、退化植被修复、小流域综合治理、土地综合整治等措施，加强沙化土地综合治理，加强退化林带修复提升和断档地带补植增绿，提升防风固沙和抵御自然灾害能力。

（五）农田生态系统保护修复。针对乡村耕地碎片化、空间布局不合理、土地资源利用低效、土地质量不高、生态功能减弱等问题，开展全域土地综合整治，实施农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、土地复垦、生物多样性保护、高标准基本农田保护等，改善农田生产环境和条件。

（六）城镇生态系统保护修复。针对城镇间绿廊绿道连通性差、生态用地空间不足、城镇系统生态配置不完善等问题，实施生态廊道建设、生态清洁小流域、生态基础设施和生态网络建设等，拓展生态绿地、湿地空间，提高城镇生态质量，提升生态系统韧性和稳定性。

（七）矿山生态保护修复。针对历史遗留矿山存在的突出生态环境问题，采取自然恢复、工程辅助相结合的方式进行复绿复垦、生态重塑、生态重建，开展修复后合理开发利用。开展绿色矿山建设，恢复矿区自然景观和生态功能，提高矿产资源节约集约利用水平。

（八）探索发展生态产业。鼓励和支持投入循环农（林）业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用等；发展经济林产业和生物质能源等特色产业；参与河道保护和治理，在水资源利用等产业中依法优先享有权益；参与外来入侵物种防治、农作物基因多样性保护与生物遗传资源可持续利用，推广应用高效诱捕、生物天敌实用技术；开展产品认证、生态标识、品牌建设等工作。

三、参与机制

（一）参与内容：鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。对有明确责任人的生态保护修复，由其依法履行义务，承担修复或赔偿责任。

（二）参与模式：在符合法律法规、政策和规划的前提下，引导社会资本选择以资源导向（ROD）或环境导向（EOD）为主要模式开展生态保护修复。

1．自主投资模式。社会资本单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展生态保护修复。

2．与政府合作参与。社会资本可按照市场化原则设立基金，投资生态保护修复项目。对有稳定经营性收入的项目，可以采用工程总承包（EPC）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。

3．公益参与模式。鼓励公益组织、个人等与政府及其部门合作，参与生态保护修复，共同建设生态文明。

社会资本投资实施生态保护修复项目时，可根据实际情况灵活选择工程总承包（EPC、EPC＋F）、授权—建设—运营（ABO）、流域治理＋片区开发等模式。通过“生态保护修复＋产业导入”，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，对政府批准的资源进行综合利用获得相应收益。对投资形成的碳汇、建设用地指标、耕地占补平衡指标等，由政府进行交易后按协议获得相应收益。

（三）参与程序

1．规划管控，科学设置项目。县区政府及相关业务主管部门将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划，依据区域国土空间规划和生态修复专项规划，合理确定生态保护修复任务，科学设置生态保护修复项目，建立生态保护修复数据库，核实区域内生态系统破坏的类型、分布、数量、责任主体、修复方向等，并对生态系统拟修复意向进行适宜性评价。

2．方案先行，合理编制计划。县区政府及相关业务主管部门要依据专项规划设置的生态保护修复项目，组织编制生态保护修复方案和年度（阶段）实施计划，明确生态保护修复目标或核心指标、自然资源（其中矿产资源仅限于因项目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土）资产配置及后续产业发展需求等。对社会资本投资主体申请的项目实施方案组织审核，将符合要求的及时纳入实施计划。实施生态保护修复项目，必须广泛征求群众意见，并向社会公开相关信息。县区政府和社会资本编制的生态保护修复方案及实施计划，应在相关市级业务主管部门指导下组织实施。

3．公开择优，接受社会监督。县区政府及相关业务主管部门将项目实施方案及支持政策等一并向社会公开，应当对生态保护修复项目勘查设计、修复施治、运营管护等实行总承包招标，确定有技术、有实力、有经验的社会资本投资人作为项目实施主体和自然资源资产使用权利人统一组织实施。对社会资本投资主体申请的项目，核实相关信息，依法依规确定参与模式、投资回报方式及标准、差别化管理机制。　

4．协议约定，明确双方权责。社会资本通过公开竞争方式，竞得生态保护修复项目，与县区政府及相关业务主管部门签订包含生态保护修复、相应的用地指标转让、自然资源资产配置、后续产业发展及运营管护等相关内容的协议，明确双方的权利义务及违约责任，并严格按照协议约定实施生态保护修复项目。

5．验收评估，核准项目绩效。社会资本参与生态保护修复项目完成后，应及时向县区政府及相关业务主管部门申请验收，对政府和社会资本合作项目及涉及政府奖补的项目组织财务审计；县区政府及相关业务主管部门对社会资本参与的生态保护修复项目进行效益评价（生态效益、社会效益、经济效益），对社会资本投资主体进行信用等级评价（工程质量、合同履行、从业行为、服务态度），评价结果向社会公开，作为政府确定社会资本投资主体资格和投资收益的依据。政府出资项目要委托第三方评估机构开展项目绩效评价和投资主体信用评价。　

四、支持政策

（一）规划管控政策。将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划。鼓励社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法律、法规、政策和规划约束条件的前提下，合理安排生态保护修复区域内各类空间用地的规模、结构、布局和时序。在确保耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升的基础上，项目区内涉及零散耕地、园地、林地及其他农用地进行空间置换和布局优化的，可纳入生态保护修复方案一并依法审批；涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理审批手续。项目验收后，通过年度土地变更调查统一调整土地用途，不动产登记机构依据调整土地用途文件办理相关不动产登记。有新增耕地和建设用地节余指标的，向省自然资源厅申请开展新增耕地和建设用地节余指标确认。

（二）产权激励政策。一是使用权：修复后作为国有建设用地的，在符合法律法规、政策和规划、土壤环境质量要求，不改变土地使用权人的前提下，经依法批准补缴土地出让价款，可用于工业、商业、服务业等经营性活动。用于国家支持新产业、新业态的，经县级以上人民政府批准，可继续按原用途使用，过渡期为5年，过渡期满后依法按新用途重新办理用地手续。历史遗留矿山废弃建设用地修复后，在符合法律法规、政策和规划前提下可作为城镇建设用地使用；对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许其依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、农牧渔业等开发。发展旅游、养老服务产业，属于自然景观用地、农牧渔业用地，以及建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田、不破坏生态环境和自然景观的前提下，可不征收、不转用，按现用途管理。修复后作为生态用地的，严格按照生态用地管理。属于特许经营的项目，生态保护修复主体可与项目所在地县级政府协议开展符合法律法规、政策和规划允许的经营活动。以林草地修复为主的项目，可利用不超过3％的修复面积，从事生态产业开发。

二是优先权：社会资本投资修复并依法获得的土地使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益。对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权。废弃或低效利用的集体建设用地，集体经济组织可自行投资修复，也可吸引社会资本参与修复。修复后的土地符合法律法规、政策和规划的，可根据国家统一部署稳妥推进农村集体经营性建设用地入市。社会资本参与生态修复的，土地所有权人与社会资本投资主体要签订协议明确投资及收益分成比例。

三是转让权：废弃或低效利用的国有建设用地修复后作为经营性建设用地的，在符合法律法规政策和规划约束的前提下，可将生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一生态保护修复主体和土地使用权人，按照相关用途最长年限确定经营性建设用地使用权和其他用地经营权，并分别签订生态修复协议与土地出让（出租）合同。用于非营利性的教育、科研、体育、公共文化、医疗卫生、社会福利等建设用地项目，可按划拨方式供地。符合新产业用地政策的，可采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合方式供应。经当地土地出让协调决策机构集体认定，社会资本投资修复的建设用地出让后，可通过土地出让合同约定在两年内分期缴纳土地出让金，首次不得低于50％，用于房地产开发的除外。

（三）用地指标使用政策。社会资本投资的生态修复项目产生的新增耕地指标、腾退的建设用地指标在满足投资主体的需求后，节余指标可进行跨区域交易，符合国家统筹要求的，申请国家统筹，指标交易的净收益可按一定比例奖补投资主体。节余指标由市、县政府统筹使用的，可按照指标流转指导价的一定比例奖补投资主体。社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。

（四）碳汇交易政策。修复后作为林地、草地或湿地的项目，可根据国家碳汇交易制度，参与全国碳市场交易，逐步提高生态系统碳汇交易量。

（五）林木采伐政策。改革完善林木采伐管理机制，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，规模经营的人工商品林可单独编制森林采伐限额，统一纳入年采伐限额管理，经审批可依法依规自主采伐。采伐经济林以及非林地上的林木，可依据森林经营方案或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式。

（六）资源利用政策。按照生态保护修复方案及其工程设计，对河湖清淤疏浚产生的淤泥、泥沙、以及优质表土和乡土植物，科学编制资源利用方案，在严格监管下，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理，如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。

（七）财税支持政策。发挥政府投入的带动作用，探索通过工程总承包（EPC、EPC＋F）、授权—建设—运营（ABO）等模式引入社会资本开展生态保护修复，符合条件的可按规定享受环境保护、节能节水、税收优惠等相关政策。社会资本实施造林绿化，符合国家或者地方绿化工程项目要求并经验收合格的，优先按照相关规定享受补贴政策。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。

（八）金融扶持政策。在不新增地方政府隐性债务增量的前提下，鼓励创新金融产品和服务方式，支持金融资本依法依规参与生态保护修复。通过绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等方式，加大对生态保护修复的投资力度。鼓励金融机构针对生态保护修复建立符合绿色企业和项目融资特点的绿色信贷服务体系。积极支持符合条件的企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。生态保护修复项目形成的资产，符合法律规定的，可依法用于抵押贷款。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。健全森林保险制度，鼓励保险机构和有条件的地方探索开展保价值、保产量、保收入的特色经济林和林木种苗保险试点，开展草原保险试点，加大保险产品创新力度，完善灾害风险防控和分散机制。

五、保障措施

（一）加强组织领导。各县区政府及行业主管部门要将鼓励和支持社会资本参与生态保护修复纳入国民经济和社会发展规划，建立健全统筹协调机制，畅通和规范社会资本进入渠道，听取意见和诉求，保障社会资本合法权益，增强长期投资信心。自然资源部门要强化工作统筹，科学编制生态保护修复规划，明确修复任务，设立项目并确定生态保护修复目标及自然资源资产配置要求。各有关部门和单位要按职责分工，制定完善相关配套政策措施，细化操作程序，打通堵点、解决难题，形成协同推进的工作合力。

（二）强化示范引领。发挥骨干企业的带头引领作用，搭建混合所有制企业等合作平台，促进各类资本和产业协同。鼓励开展生态保护修复理论和方法等基础研究、关键技术研发和集成示范推广，探索导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的资源导向型可持续发展模式。加强科研人才梯队建设，构建产学研用相结合的良性发展机制。

（三）优化监管服务。建立生态保护修复项目联评联审机制，简化审查审批流程，营造公平竞争环境。合理确定组织和参与模式，明确行业标准和质量要求，有效防范和控制项目投资风险。

（四）做好宣传推广。加强相关法律法规政策宣传解读，让社会资本充分了解参与内容、方式、程序及投资回报等相关政策。开展生态保护修复品牌建设，充分利用各类媒体平台，提升传播力和影响力，增强社会资本参与的使命感、荣誉感和获得感，为社会资本参与生态保护修复营造良好社会氛围。

                                              张掖市人民政府办公室

                                                 2023年3月17日