张政办发〔2011〕217号

各县（区）人民政府，市政府有关部门：

为进一步加强全市村镇规划建设管理工作，促进社会主义新农村建设，推进全市城乡一体化进程，提出如下意见：

一、提高认识，切实增强加强村镇规划建设管理工作的责任感和紧迫感

近年来，随着社会主义新农村建设和城乡统筹发展不断深化，在涉农项目和农村危旧房改造等政策的强力支持下，全市村镇建设迅速发展，城乡一体化的进程明显加快。但在村镇规划建设管理中也还存在一些突出问题，主要表现在：村镇规划深度不够，引导作用不强，可操作性差，管理体制不健全，执行不严格；供暖、污水、垃圾处理等基础设施和文化教育、医疗卫生等公共服务设施配套不足，影响居民生活质量；部分村庄盲目建设多层住宅（小康住宅楼），建新不拆旧，一户多宅，土地节约、集约利用效果差；村镇建设工程监管不到位，部分建设项目未履行基本建设程序、工程质量安全存在隐患。这些问题的存在，制约着我市村镇建设事业的科学发展。

我市是典型的农业大市，村镇作为农村经济发展的载体，在建设现代农业大市的进程中起着举足轻重的作用。加快村镇建设，有利于农村经济结构调整，促进区域经济合理布局；有利于培育发展农村市场，扩大内需，拉动国民经济快速增长；有利于民营经济上规模上水平，聚集发展，更大规模地转移农村富余劳动力，吸纳和安置下岗职工；有利于发挥城乡的桥梁和纽带作用，进一步搞活流通，促进城乡经济协调发展；有利于提高农民的思想、道德、科学、文化素质，改善生活质量，促进农村精神文明建设。各级、各有关部门有关部门要进一步统一思想、提高认识，切实增强加强村镇规划建设管理工作的责任感和紧迫感，根据农村经济社会发展的需要，牢固树立抓村镇建设就是抓经济建设的理念，真正把村镇建设作为事关农村改革与发展全局的战略重点，采取切实有效措施，切实抓紧抓好，抓出成效。

二、强化指导，提升村镇规划建设管理水平

（一）村镇规划编制。根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，进行村镇建设必须编制规划，各项建设活动必须符合规划要求。村镇规划分镇规划和乡规划、村庄规划，镇规划又分为总体规划和详细规划。结合我市实际，今后要着力抓好以下五项工作，大力完善村镇规划体系。一是各县（区）尽快组织编制县（区）域村镇体系规划，明确乡镇、村庄空间布局、规模控制和制定、实施规划管制的区域，形成合理的村镇体系和产业布局结构。二是加大乡镇总体规划修编力度，以“十二五”规划纲要和县（区）域村镇体系规划为指导，根据乡镇建设发展的需要，对已经编制的乡镇总体规划进行修编完善，乡镇总体规划修编率达到100％。三是加快村庄规划编制工作。“十二五”期间所有应编制规划的行政村（城中村除外）必须全部编制或修编完成村庄规划，村庄规划必须达到“六图一书”的深度要求（即用地现状图、区域位置图、用地规划图、道路竖向规划图、给排水规划图、电力电信规划图和规划文本说明书）；进行集中连片社区化建设的村庄，其村庄规划必须达到修建性详细规划的深度，并在规划中明确建设方式、用地规模、取得建设用地的方式、原宅基地规模及复垦整理方案、集中居住农户规模、分期配套设施建设计划、项目投资来源、实施单位等内容。四是强化村镇规划制定责任。今后市委、市政府将把镇、乡、村规划制定修编和管理情况纳入对县区政府年度工作考核的责任指标，严格考核，严格奖惩，确保全面制定村镇规划，科学指导村镇建设。五是各村镇规划的编制，要与土地利用总体规划相协调衔接，规划的建设项目用地范围不得突破建设用地控制区；占用耕地的，要有耕地占补平衡措施。

（二）村镇公用基础设施配套。坚持统一规划，分步实施，综合配套和先地下后地上的原则，采取政府引导与市场化运作相结合，财政补助与农民自筹相结合，项目带动与自我完善相结合等多种方式，加快农村基础和公建（教育科技、文化娱乐、医疗卫生、公益服务、行政管理、五保供养等）服务设施的配套建设。一是建立财政补助制度。市县区财政每年安排一定的专项资金用于村镇公用设施和基础设施的配套补助，支持村镇建设。二是积极争取项目资金。由发改、建设、环保、水务、交通等部门积极向上争取项目和补助资金，整合相关项目资金，用于村镇公建及基础设施配套建设，逐步提高公建和基础设施水平。三是多渠道筹措村镇建设资金。通过以地生财、有偿使用、招商引资、合资共建等方式，广纳多方资金用于村镇建设，破解村镇建设资金难题。四是因地制宜，配套基础设施。在规划的指导下，紧紧依靠国家、省上有关农村道路、电网改造、人饮工程、通讯设施建设等方面的政策和项目进行配套。小城镇和农村多层住宅小区供暖必须达到集中供热的要求，供热方式必须节能、环保，采用水源热泵供暖的，必须按照规范要求建设和运行。五是加快建立生活垃圾和污水处理体系。城镇附近居住区的生活垃圾和污水处理纳入城镇处理系统；集镇、村庄必须结合实际，选择厌氧池、氧化塘、稳定塘、小型人工湿地、无动力（微动力）等生活污水处理技术建设生活污水处理站，实现农村生活污水达标排放；在乡镇、村推行垃圾统一收运制度，在各居民点设置垃圾收集点，边远村庄设立符合环保要求的简易垃圾填埋场，专人负责收运填埋，逐步建设村收集、乡镇运输、县（区）处理的环卫作业机制，实行垃圾集中填埋作业。六是合理建设公建设施。根据农村社区化居住的趋势，合理规划布局农村教育科技、医疗卫生、文化娱乐、商业服务、行政管理等公建设施，整合相关项目资金，加快建设步伐，为实现“生产专业化、生活社区化、环境田园化、农民知识化”奠定基础。

（三）村镇建设。各县（区）要按照县域特色和乡村实际，以城中村、城郊村、小城镇、中心村、边远村庄五个层次进行指导建设。城镇规划区内村社的改造，必须符合城镇规划，按城镇规划建设的要求进行改造。城镇规划区外城郊村农民建房，充分利用城镇基础设施，向城市化迈进。位于乡、镇规划区的村庄，同乡、镇建设相结合，建设居住与生产分离、建筑新颖适用、环境美化的农村社区。远离城镇区域的村庄，本着集约、节约用地、集中居住的原则，以砖木结构平房为主，二层住宅楼为辅进行集中连片建设。加强对农村多层住宅暨社区化建设的引导和管理，农村多层住宅暨社区化建设必须同乡镇、村社经济社会发展条件相适应，充分尊重农民意愿，不得强行组织建设。多层住宅建设必须符合乡镇、村庄建设规划。凡是建设规模达不到300户或3万平方米以上连片建设的多层住宅楼，一律不得批准建设，凡是符合建设条件的住宅小区，必须参照执行城市居住区规划设计的规范要求。要根据小城镇的发展基础和特色优势，着力培育发展党寨、新华等现代农业产业强镇，南华、六坝等工业城镇，马蹄、骆驼城等文化旅游名镇，大满、甘浚、位奇等商贸集镇，使小城镇成为产业和农村人口集聚、转移的重要载体和城镇带动辐射的主要节点，以此推进城乡一体化进程。

（四）农村危旧房改造。农村危旧房是指鉴定为c级和d级农村住宅，需农民进行翻建、新建的住房。农村危旧房改造户的确定，要坚持公开、公平、公正和优先选择分散供养的五保户、低保户和其他贫困户原则，按照“一申二评三核四批”的程序办理。原地翻建和整体搬迁改造的危旧房必须符合村庄规划，预留消防公共通道，原则上每户以建40－60平方米的平房为主，必须要设置上下圈梁和构造柱，屋盖必须同梁、柱、墙牢固连接，应达到抗震设防标准，确保结构安全，对符合上述条件的按政策规定补助改造资金。

（五）技术指导。县区、市直相关部门要组织开展多种形式的科学建房知识普及和普法活动，宣传普及抗震防灾常识，提高广大农民的工程质量意识和法制观念。要抓紧组织修订编制建制镇、集镇规划区内的居民和村庄建设规划范围内的农民自建住宅标准、通用设计图或标准设计图集，并加强通用设计图和标准设计图集的推广应用工作，逐步引导乡村规划建设范围内的农民自建住宅由传统结构型向标准规范结构型转变。要加强村镇建筑队伍的技术培训工作，制定符合本地实际的农民自建住宅施工技术规程等地方标准以指导施工，提高村镇建筑从业人员的素质和技能。

三、完善程序，规范村镇规划建设管理行为

（一）规划管理。进一步理顺市县乡三级规划管理体制，在市规划管理部门的监督指导下，县（区）人民政府负责本辖区村镇规划管理工作，县（区）域村镇体系规划由县区城乡规划管理部门组织编制，县（区）人民政府审批；乡镇总体规划、村庄规划由乡镇人民政府组织编制，县（区）人民政府审批，乡镇人民政府和县（区）城乡规划主管部门负责组织实施和管理。要切实加强村镇规划管理工作，严把村镇规划建设项目审批管理关，杜绝违法违规建设，确保规划全面实施。一是严格项目规划审批。在镇规划区内的各类建设项目，必须严格按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，经镇人民政府初审同意后，由县（区）城乡规划主管部门审核办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。在乡、村庄规划区内的各类建设项目，由乡、镇人民政府初审同意后报县（区）城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。城乡规划主管部门不得在村镇规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。二是加强规划的监管。各县（区）应当建立健全村镇规划实施情况的巡查管理机制，及时查处未经规划许可或擅自变更规划许可内容以及在村镇规划区以外进行建设的违法违规行为，维护村镇规划的严肃性。

（二）项目审批。市县（区）要认真规范村镇建设项目审批行为，制止多头管理，多项审批。发改部门要制定简便易行的项目审批流程指导项目工作，村镇建设原则上按照基础设施、公共建筑、生产设施、居住建筑办理项目审批、备案、核准手续，不得以小康或新农村建设示范点项目的名义，代替项目审批、代替危旧房改造补助资金的批复。

（三）建筑市场管理

1．建制镇、乡、村庄规划区内自筹资金在30万元以下且建筑面积在300平方米以下的基础设施、生产性建筑、公建设施，居民、村民自建二层以下的房屋建设工程，在建设单位或个人取得规划许可证和土地手续，经乡镇人民政府现场放线后可由建设单位或个人自行组织建设，接受乡镇人民政府的监督和指导。属于国有投资建设项目，按有关规定执行。

2．建制镇、乡规划区内所有公共建筑，村民、居民自建两层以上的房屋及其它投资额在30万元以上或建筑面积在300平方米以上的建设工程，村庄建设规划范围内的学校、幼儿园、卫生院（所）等公共建筑（以下简称限额以上项目），均纳入全市建设工程管理范围，由各县区建设局负责管理，在按程序办理建设工程相关手续后方可进行建设。基本建设程序是：项目选址—立项、环评—建设用地规划许可—土地审批—施工图设计—建设工程规划许可—施工图设计文件审查—施工图设计文件审查备案—招标—质量委托、安全备案—合同签订（施工、监理）—施工许可—规划定位放线—组织施工—竣工验收—竣工验收备案。

3．承揽农村限额以上建设项目的勘察、设计、监理、施工、招标代理、造价咨询、工程质量检测业务的单位，必须具备相应的资质，在资质许可范围内承揽业务。从农村实际出发，对农村二层及其以下住房，建房工匠实行资格认证制度，各县（区）建设局负责认证；二层以上的房屋建筑，由具备资质的施工企业或由市建设局审查批准可在农村承担多层住宅楼建设的劳务分包企业承建。

（四）用地管理

1．在镇规划区内建设的项目，必须符合土地利用总体规划，经有关部门批准、核准、备案后，由县区城乡规划主管部门依据控制性详细规划核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，向县区土地主管部门提出用地申请，依法报县区级以上人民政府审批。符合划拨条件的，以划拨方式供应，经营性项目一律以有偿方式供地。未确定规划条件的地块，不得提供建设用地。

2．在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，原则上不得占用耕地；确需占用耕地的，必须依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定依法办理审批手续。

3．农民在村庄规划区内新建住宅或在小区内集资统建住宅楼的，严格依照“一户一宅”原则，必须建新拆旧，复耕旧宅基地。在新批宅基地或统建住宅楼时，农民与村社、村社与乡镇政府应签订复耕旧宅基地协议，明确复耕时间，保证按时复耕。乡镇长为第一责任人，承担建新拆旧的责任。

（五）质量安全管理

1．健全监督机构，充实监管力量。各县（区）政府要按照市委、市政府《关于加快推进建筑业发展的实施意见》（市委发〔2009〕37号）的要求，尽快充实县（区）建设主管部门专业工作人员，设置质量安全、招标管理机构，延伸管理范围，明确管理职能，落实工作经费，强化监管措施，切实加强对村镇建设工程质量安全的管理。

2．加强对施工现场的监督检查。市县区建设部门要建立相应的质量安全流动抽查与定点监督检查制度，重点抓好工程结构质量和施工安全的监督检查，坚持监督与服务并举的原则，对工程的设计、施工提供必要的技术指导和服务。

3．加强对农民自建住宅的服务指导。村镇建设规划范围内农民自建两层以下住宅的建设活动，乡镇人民政府坚持以服务为主、加强指导的原则，对设计图集选用、基础形式、砌筑墙体等重要工序给予技术指导服务。

四、明确分工，落实村镇规划建设管理责任

各县（区）人民政府是村镇建设的主要责任人，要结合本地实际，进一步建立健全县（区）建设主管部门和乡镇一级的村镇建设管理机构，确保村镇建设管理队伍稳定。要将日常管理和技术服务延伸到村，发挥村民自治组织的作用，建立起适应村镇建设量大、面广、点多的质量安全管理和服务体系。要统筹做好村镇供暖、排污、垃圾处理、环境卫生基础建设和日常管理工作。

市县（区）纪检监察部门负责监督各相关部门及其工作人员依法严格履行职能职责，防止工程领域不正之风和腐败现象发生，提升行政效能，查处违纪违规行为；农办（小康办）抓好新农村示范点建设、协调涉农优惠政策落实，督促做好农村环境卫生整治；发改部门负责农村基础设施和公共建设项目争取，立项审批和农民自建二层以上房屋建设项目的立项备案，协调各个部门整合项目和资金用于村镇建设；建设部门负责村镇建设政策法规的贯彻落实，制定本辖区内村镇建设的发展规划，负责农村危旧房改造工程和建筑市场、质量安全监管；规划部门负责村镇规划的编制和实施管理工作，推进城乡规划一体化管理进程；林业部门负责村镇绿化规划的审核、监督和管理工作，加快实现城乡绿化一体化建设体系；国土部门负责用地审批、旧宅基地复垦工作；水务部门抓好水资源合理利用，农村水源热泵供热工程审查、施工验收，打井取水许可的监管；财政部门负责农村基础设施和公共建筑资金筹措拨付和监督管理；审计部门负责资金使用审计监督；环保部门负责村镇建设项目环境影响评价文件的审核和农村环境监管工作；交通、文化、教育、卫生、体育、电力、农业、广电等部门负责涉农项目争取和实施，配套完善村镇基础设施项目建设；地震、人防、消防、气象等部门要按照各自的职责做好建设服务工作，并严格执行项目建设收费许可的有关规定，不得随意乱收费或搭车收费。

乡镇政府负责贯彻实施有关村镇规划建设管理方面的法律、法规和规章；组织村镇规划的编制、调整和实施，建立健全村镇规划建设管理档案；按照县区政府的授权负责辖区内建设项目规划、建设的审核、审批、质量安全监管等工作；负责村镇规划区内公共设施和村容镇貌的建设及管理工作。村民委员会负责本村区域规划建设实施社会监督，做好村容镇貌管理工作。

五、强化督查，提高村镇规划建设管理水平

（一）建立巡查报告制度。各县（区）应建立本行政区域内村镇建设工程的巡查报告制度。特别是国土部门要加大土地利用规划执行、土地审批、违规占用土地建房的巡查；规划部门要加大对村镇编制及执行、规划审批、市政配套设施建设与绿地建设是否同规划方案相符等方面的巡查；建设部门要加大城区以外的限额以上工程执行基本建设程序情况的监督检查；环保部门加强村镇建设项目环境影响评价、农村环境监管方面的检查。各部门要明确巡查人员及其职责，及时制止和查处各类违法违规行为。

（二）加大工作督查力度。各县（区）要加大对村镇建设项目和为民办实事工程的监督检查力度，要采取定期检查和明察暗访相结合的方式，加大实地跟踪督查的力度。工作督查要与媒体监督、人大代表和政协委员监督、群众监督等相结合，形成督查合力，确保督查工作取得实效。纪检监察部门要围绕优化农村发展环境，推动服务型政府建设，加大行政效能监察力度，切实解决一些机关和部门办事推诿扯皮、效率低下等问题。

（三）严格过错责任追究。一是对村镇规划建设管理部门和管理人员玩忽职守、违法行政、徇私舞弊造成不良后果的，监察部门要依法查处，严肃问责。二是对不按设计施工、偷工减料等违规建设的施工单位和个人，建设管理部门要依法从严查处。三是对不执行规划，盲目上项目，与施工单位串通一气，私自修改图纸、插手材料供应、违规招投标、降低抗震设防标准等违规、违纪的人和事，及时查处，确保村镇建设健康顺利进行。

二〇一一年八月九日