市委办发〔2009〕121号

各县（区）委、县（区）人民政府，市直有关部门：

《张掖市全面推进集体林权制度改革工作方案》已经市委、市政府同意，现印发你们。请按照本方案要求，加强组织领导，周密安排部署，精心组织实施，确保如期完成改革任务。

二〇〇九年十二月二十八日

张掖市全面推进集体林权制度改革工作方案

为认真贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）、中央和全省林业工作会议精神，全面推进全市集体林权制度改革，根据《甘肃省全面推进集体林权制度改革工作方案》和《中共张掖市委张掖市人民政府关于推进全市集体林权制度改革的实施意见》（市委发〔2009〕19号）精神，在试点的基础上，结合我市实际，特制定本方案。

一、总体目标

从2009年10月开始，在全市全面推进集体林权制度改革，用两年时间基本完成明晰产权、承包到户的主体改革任务。在此基础上，通过配套改革，完善政策，加强扶持，搞好服务，规范管理，建立产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

临泽县、山丹县等试点县（区）和乡（镇）在完成主体改革的基础上，继续深入开展试点工作，积极探索和推进配套改革，为全省和我市深入开展集体林权制度配套改革创造和积累经验。

二、工作要求

市委发〔2009〕19号文件明确提出了全市集体林权制度改革的指导思想、基本原则、范围和主要任务，要认真贯彻落实。在推进改革过程中，要重点把握好以下几个方面：

（一）必须确保资源增长和农民增收。坚持生态建设和农民增收相结合，着眼于调动农民保护生态、建设生态的积极性，进一步加快植树造林步伐，增加森林资源总量，提升森林资源质量；着眼于农民增收，鼓励农民发展林下经济，既达到保护生态、绿化国土的目的，又实现增产增收，让农民获得实实在在的利益，使林业真正成为农民创业就业、生产致富的重要产业。

（二）必须建立和完善两项根本制度。在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，建立以家庭承包经营为基础的现代林业产权制度，确保农民平等享有林地承包经营权，做到“按户承包，按人分地，人人有份”，为加快林业发展激活内在动力；建立政府支持林业发展的公共财政制度，为加快林业发展提供有力保障。

（三）必须尊重农民意愿，坚持依法依规办事。农民群众是改革的主体。要做到改革的政策让农民明白，改革的全过程让农民参与，确保广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权。坚持依法依规办事，严格执行《森林法》、《物权法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律法规，做到改革的内容、程序、方法、结果“四公开”，与法律规定相符合，与政策、精神相一致，确保改革经得起实践和历史的检验。

（四）必须正确处理改革与稳定、放活与管理的关系。着眼于促进农村社会和谐稳定，妥善处理历史遗留问题，坚决杜绝因工作不到位而引发的不稳定因素。要把兴林和富民结合起来，正确处理好保护、利用与发展的关系，实现生态建设与产业发展互动、双赢。

（五）必须坚持因地制宜、分类指导。对不同地域、不同类型的林地，实行分类指导、分区施策，确保改革符合当地实际。

三、方法步骤

全市集体林权制度主体改革要坚持“十五个环节”、“四签字”、“五会定案”、“两个三分之二”、“四榜公示”等方法步骤和相关制度，做到政策透明、决策公开、环环紧扣、程序到位、规范操作、稳步推进。十五个环节，即成立机构、精心谋划、动员部署、宣传发动、培训骨干、调查摸底、制定方案、勘界确权、调处纠纷、签订合同、林权登记、颁发权证、归档备案、自查自验、抽查验收；四签字，即接到会议通知签字、参加会议签字、票决承包方案签字、确认林地界线签字；五会定案，即林改动员会、调查现状通报会、承包方案讨论会、勘界确权通报会、领证会；两个三分之二，即决定林改重要事项必须经过村民会议三分之二以上成员或村民代表会议三分之二以上代表表决通过；四榜公示，即林权现状、承包方案、确权结果、登记发证四公示制度。

全市集体林权制度主体改革分五个阶段进行。

（一）动员部署阶段。主要任务是成立领导机构，精心研究谋划，进行动员部署。时间安排：2009年10月1日至2009年12月10日。

1．组建机构。各县（区）都要组建和完善领导机构，成立党政主要领导任组长、分管领导任副组长的林改工作领导小组，设立办事机构，组成专门班子，具体负责林改的组织实施工作。各行政村成立党员、干部和群众代表相结合的林改小组，民主推选产生村民小组林改理事会。

2．精心谋划。县（区）和乡（镇）党委、政府要逐级召开会议，认真传达中央和全省林业工作会议精神，精心研究谋划林改工作；乡（镇）党委、政府要研究制定具有针对性和可操作性的集体林改工作实施方案，上报县（区）政府审核批复后组织实施，并报市林改工作领导小组办公室备案。

3．动员部署。紧紧抓住春节前后农民工返乡过节的有利时机，召开群众大会，动员部署林改工作，向干部群众讲清林改的重大意义、目标任务、方针政策、方法步骤和工作程序，统一思想，落实责任，组织和动员干部群众积极主动地投身林改工作。

（二）宣传培训阶段。主要任务是广泛宣传林改政策，营造舆论氛围，培训骨干力量，加强工作指导。时间安排：2009年12月11日至2009年12月25日。

4．宣传发动。充分利用各种传媒，采取灵活多样的方式，广泛宣传林改工作的重大意义、方针政策和方案，把政策交给农民，做到家喻户晓、人人明白。

5．培训骨干。各县（区）党政主要领导干部要认真学习林改政策，熟悉林改程序，掌握指导林改工作的主动权。对各县（区）分管领导、林业局长、乡镇党委书记、乡镇长、业务技术人员、乡村干部和群众中的林改骨干，要按照务实、管用的原则，认真进行政策培训和业务培训，努力提高林改工作政策水平，增强组织林改、指导林改、服务林改的工作能力。从县（区）、乡（镇）机关抽调一定数量熟悉农林工作、责任心强的干部，经过严格培训后派驻农村帮助指导林改工作。

（三）制定方案阶段。主要任务是调查摸底，制定村组承包方案。时间安排：2009年12月26日至2010年1月31日。

6．调查摸底。以村民小组为单位，通过现场勘查、查阅资料等方式，全面查清林地面积、权属结构、林地界限、经营状况，确认参改人员资格。召开调查现状通报会，将调查现状张榜公示，公示期7天。

7．制定方案。按照一村一策、一组一策的要求，在深入调查研究、广泛听取群众意见的基础上，依据政策规定，结合本村实际，由乡镇领导、村委会组织，以村民小组为单位精心研究制定林改承包方案。召开林改承包方案讨论会，经村民会议三分之二以上成员或村民代表会议三分之二以上代表表决通过，公示7天无异议后，上报乡镇政府审核批复，并报县（区）林改工作领导小组办公室备案后组织实施。

（四）勘界颁证阶段。主要任务是勘界确权，调处纠纷，签订合同，登记颁证，归档备案。时间安排：2010年2月1日至2010年12月31日。

8．勘界确权。由群众代表、村组干部、林业技术人员组成勘界小组，对每宗纳入改革范围的林地进行实地勘界，做到四至清楚、界标准确，人、地、证相符。本着公开、公正、公平的原则，结合立地条件，按照群众意愿，采取公开协商等方法确定权属。召开勘界确权通报会，张榜公示，公示期7天。

9．调处纠纷。对林地界线不清和承包经营引发的林权纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，就地调处，及时化解，确保社会和谐稳定。对按“三定”政策落实权属的林地，只要程序合法，合同规范，要予以承认；对手续不完善的，要予以完善；对群众意见较大、显失公正的，要通过群众讨论，予以妥善处理。

10．签订合同。经公示对勘界确权无异议的林地林木，由村委会作为发包方与农户承包方签订承包合同，依法明晰产权，确立经营主体。承包合同要明确规定承包方不能改变林地用途，不得损毁林地；发包方要尊重承包方的承包经营权，不得非法变更、解除承包合同，不得干涉承包方的生产经营活动。

11．林权登记。林权申请登记材料经乡（镇）政府审查后，上报县（区）林业行政主管部门审核、登记。对符合办证条件的，以村为单位制成公示图表，并张榜公示，公示期不少于30天。

12．颁发权证。经公示无异议的林权，由县（区）政府核准，颁发全国统一制式的林权证书，确保登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。召开领证会议，颁发林权证书。

13．归档备案。按照《甘肃省集体林权制度改革档案管理办法》规定，对林改过程中产生的各种原始资料造册登记、立卷归档，确保档案的完整、准确与安全，确保有据可查。

（五）检查验收阶段。主要任务是检查验收，总结经验，完善提高，巩固成果。时间安排：2011年1月1日至2011年8月31日。

14．自查自验。主体改革基本完成后，按照《甘肃省集体林权制度主体改革检查验收办法》要求，县（区）开展自查自验，并向市和省林改领导小组上报查验结果。

15．抽查验收。由省、市林改领导小组组成联合检查验收组，对县（区）林改工作进行抽查验收，写出专题报告，并反馈抽查结果，提出完善提高的具体意见和建议。

各县（区）要结合实际，对以上方法步骤、操作流程和五个阶段的工作，要研究制定具体的实施办法，创造性地开展工作。要坚持进度服从质量的要求，加大工作力度，加快改革进度，确保改革质量。

四、综合配套改革

主要任务是围绕放活经营权、落实处置权、保障收益权，深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，着重抓好六项制度和一个体系建设。

1．建立健全林业管护制度。适应林改后经营主体多元化的要求，积极探索林业管护新机制，建立林业部门与乡村社（组）和农户相结合的管护制度，切实做好防火、防盗、防治病虫害工作。把维护森林资源安全贯穿于林改全过程，在集体林主体改革期间暂停林木采伐、暂停林地林木流转，严防乱砍滥伐。

2．建立健全支持林业发展制度。从2010年起，各县（区）政府要把林业部门行政事业费全额纳入财政预算；把森林防火、病虫害防治和林业执法体系等基础设施建设纳入各级政府基本建设规划；把林区道路、供水、供电、通讯等基础设施建设分别纳入相关行业的发展规划；按照产权到户、造林任务到户、补贴到户的要求，建立健全造林、保护、管理投入补贴机制。在认真落实中央财政对集体重点公益林生态效益补偿的同时，结合实际，抓紧研究建立地方森林生态效益补偿制度，对未纳入国家补偿范围的集体公益林优先给予补偿。

3．建立健全金融服务林业制度。在省上制定出台金融服务集体林业改革与发展意见的基础上，人民银行张掖市中心支行要加大林业信贷投入，开发林业信贷产品，落实林权抵押贷款政策，开展小额林业贷款业务。逐步建立政策性森林保险制度，降低农民经营风险，增强抵御自然灾害的能力。

4．建立健全林木采伐管理制度。放活商品林经营，简化采伐审批程序，改进管理办法，给予经营者更多的自主权；非林业用地林木采伐不受指标限制，不纳入限额审批管理，实行自主经营；对公益林实行“确权到户，补偿到户，科学经营，适度利用，有序管理”。在不影响生态功能的前提下，支持和鼓励农民发展林下经济，增加收入，让经营者享有林业发展成果。

5．建立健全集体林权流转制度。要加强各县（区）林业综合服务机构建设，将林权登记管理、资源评估、产权交易、法律咨询、科技服务等集中于一个服务窗口。在不改变林地集体所有权和用途的前提下，允许农民通过转包、出租、入股、转让等形式，依法、自愿、有偿转让林地使用权和林木所有权。加强流转管理，规范流转行为，做到公平交易，保护农民的合法权益。

6．建立健全计生户“四优先”林改制度。在落实集体林地产权分配时，优先为独生子女户、纯女户为主的农村“两户”家庭划拨地理位置好、道路通畅、便于造林与管护的林地；对人多地少，不适宜或者村民不愿意搞家庭承包经营或股份合作经营的林地，经本集体经济组织同意采取公开招投标、公开拍卖等方式承包，同等条件下“两户”家庭优先承包；在重点公益林林权分配到户时，同等条件下“两户”家庭优先承包；在护林员公开选聘中，优先录用“两户”家庭成员。同时将奖励扶助家庭和特别扶助家庭纳入“四优先”范围，给予优先照顾。

7．建立健全林业社会化服务体系。引导农民建立各种林业专业协会，加强新型林业合作经营组织建设，大力发展农民林业专业合作社、家庭合作林场等林业合作组织。逐步形成政府主导、部门组织、农民群众广泛参与的林业社会化服务体系，解决一家一户办不了、办不好的事情，降低生产和流通成本，提高林业生产经营效益。

五、保障措施

（一）加强领导，健全机构。各级党委、政府要切实加强对集体林权制度改革工作的领导，特别是县（区）党政“一把手”要认真履行第一责任人的责任，亲自抓、负总责。各县（区）、乡镇和村集体林权制度改革领导小组组长必须由县（区）委、乡镇党委和村支部的书记担任、分管领导任副组长。林改期间，要保持县、乡两级党政主要领导的相对稳定，如确需调整，原则上不得同时调离。要认真研究解决集体林权制度改革领导小组办公室人员配备、经费保障等相关事宜，切实加强对集体林权制度改革的调度、统计、检查、督导和档案管理工作。

（二）广泛动员，强化宣传。各级党委、政府要把加强宣传发动贯穿于林改工作全过程，充分调动广大群众参与林改的积极性和主动性。各县（区）、乡镇、村要紧紧抓住农闲和农民工返乡过节的有利时机，采取组织召开动员会、群众大会、举办专题培训班、赴外地观摩学习、利用各种媒体宣传等多方式、多层次的开展宣传，通过宣传培训，使各级领导干部深刻领会林改政策的精神实质，提高组织和领导改革的能力；使林改工作人员准确掌握专业技能，提高指导和服务改革的水平；使广大群众熟悉改革政策，了解改革的操作程序和方法，提高参与和推进改革的积极性。新闻媒体要充分发挥舆论引导作用，大力宣传集体林权制度改革的方针政策和各地的好经验、好做法，为林改工作营造良好的氛围。

（三）分级负责，落实经费。按照中发〔2008〕10号文件、省委发〔2008〕41号和省委办发〔2009〕84号文件精神，在落实中央财政补助经费的同时，地方财政按每亩集体林地至少1元落实工作经费，省、市、县分别按3∶2∶5比例承担；财政直管县按省、县5∶5比例承担。各县（区）都要根据参与改革的集体林地面积的大小，按照县级财政负担比例，尽快落实林改工作经费，为林改工作如期开展和顺利进行提供必要的资金保障。

（四）加强督查，严明纪律。市、县（区）都要建立督查制度，市委、政府督查部门要把集体林权制度改革纳入重点督查范围，加强对林改工作的督促检查，及时发现问题，提出对策建议。市、县（区）两级林改领导小组办公室要充分发挥综合协调、督促检查、政策咨询、信息反馈、工作指导等作用，统筹兼顾，协调各方，确保各项政策措施落实到位，确保改革健康有序推进。要严格执行林改工作纪律，对因有令不行、有禁不止，行政不作为、乱作为，不认真履行职责、工作作风不实等，造成改革期间乱砍滥伐林木和引发群体性事件的，要严肃追究有关领导的责任。

附件：1．张掖市集体林权制度主体改革进度安排表（略）

2．张掖市集体林权制度改革工作流程图（略）