市委发〔2009〕36号

各县（区）委、县（区）人民政府，市直及省属驻张各部门、单位：

城镇化建设事关全市经济社会发展大局。为了进一步加快推进全市城镇化建设进程，促进三次产业协调发展，提出如下意见：

一、进一步加快全市城镇化建设的重大意义

经过多年的发展，全市城镇道路、供水、供热、供电、污水和垃圾处理等基础设施建设取得重大进展，住宅建设、公建配套日新月异，设施水平逐步提高，人居环境持续改善，城镇功能日臻完善，城镇形象大幅提升，城镇集聚辐射带动能力显著增强，城镇化进入了快速发展阶段。但总体上看，城镇化水平和质量不高，低于全国平均水平10.2个百分点，没有同工业化、三产发展形成良性互动，城镇化的拉动力、吸引力不足；城乡规划的调控作用不明显，城镇基础设施不完善，对经济社会发展的支撑力不强；城镇化建设融资渠道不宽，建设资金十分短缺，城镇建设质量和管理水平有待进一步提高。

随着国家扩内需、保增长、调结构政策的实施，兰新铁路客运第二双线、军民合用机场、火电二期、天然气利用等跨区域交通、能源大项目在张掖落户建设，水电、煤炭、钨钼、风能资源的开发为加快城镇化建设提供了千载难逢的机遇。进一步加快城镇化建设已成为优化资源配置，调整经济结构，改变我市经济增长缓慢、投资乏力状况，促进经济社会又好又快发展的重要突破口。市委二届六次全委（扩大）会议提出的“以生态文明引领城市建设，依托城镇化建设拓宽‘三条路子’，促进三次产业协调发展”的总体要求，是改变我市传统发展模式和建设现代化城市的有效举措，是符合科学发展观的城镇化发展道路，对于实现我市经济、社会、环境的协调发展具有重大意义。

二、进一步加快全市城镇化建设的思路和目标

基本思路：以党的十七大、十七届四中全会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，以保护利用湿地、配套拓展新城、改造提升旧城、调整产业结构为重点加快市区发展；以完善服务功能、优化用地布局、美化人居环境为重点促进县城建设；以配套基础设施、培育支柱产业、增加农民收入为重点引导小城镇发展。以改革创新加快城镇化建设，实现城镇的跨越式发展，促进城镇化建设同经济社会发展良性互动，为建设生态张掖、和谐张掖提供强有力支撑。

目标要求：利用3－5年时间，全市城镇建成区面积扩大12平方公里（其中市区扩大7平方公里），城镇化水平在2008年35.5％的基础上年均提高1个百分点，城镇化建设投资在2009年12.6亿元的基础上年均递增13－18％，人均每年新增城镇道路面积1平方米、居住面积1平方米、公园绿地面积1.2平方米，供水普及率达96％、供气普及率达94％、热电联产和集中供热覆盖率达70％、污水处理率达50％、生活垃圾无害化处理率达100％。

通过持之以恒的努力，形成中心城市—县城—小城镇协调发展，城镇职能完善、基础设施配套、特色明显、社会经济繁荣、生态环境优美，城镇化与三次产业相互促进、共同提高的局面，再现“文化名城”、“戈壁水乡”、“湿地之都”的无限魅力。

三、进一步加快全市城镇化建设的主要任务

1．进一步完善规划体系，促进城镇化科学发展。深入研究市域经济发展战略、城镇建设条件、城镇化发展动力机制，以市域城镇体系规划为重点，统筹资源利用和环境保护，准确定位各级城镇性质和职能，合理确定城镇发展规模，合理布局市域生产力和基础设施，重点发展市区和县城，逐步建立符合市情的城镇体系。顺应自然，调整完善市区城市总体规划和绿地系统规划，将北郊湿地纳入城市绿地系统，制定城市风貌景观规划，编制湿地公园规划和北部生态新区、滨河新区控制性详细规划及基础设施建设规划，将湿地保护和城市建设有机统一。协调城镇空间布局，修编县城总体规划，编制省级风景名胜区和乡镇总体规划，进一步提高控详规覆盖率，着力解决城镇规划的科学性和可操作性，增强规划的活力和吸引力，引导城镇合理发展。健全规划管理制度，强化规划监督管理，确保城镇化建设科学发展。

2．进一步优化城镇用地布局，明确城镇功能分区，促进城镇协调发展。市区充分利用城北湿地的资源生态优势和国家加大生态环境保护投资的政策机遇，坚定不移地走以生态张掖建设为引领的城市发展路子。根据新修编城市总体规划确定的城市功能分区、发展方向、布局结构，实施新城带动战略，着力培育城市新区，推进老城改造，逐步实现“一体两翼”、“一心三区”的城市形态和综合发展态势。（1）强化中心城区（一体、一心）公共服务职能和核心地位，发挥承东启西的作用。突出老城区历史文化名城特色，重点发展商业和旅游业。老城区把重点放在提升功能、强化管理上，按照主城区控制性详细规划进行城市特色塑造，对主干道及两侧建筑进行提升性改造，主要配套完善供气、排水设施，结合保障性住房建设改造危旧平房区，防止房地产和行政办公设施过度开发。适应城市发展的需要，在老城区四周按规划建设面向全市的公共服务设施。（2）加快两翼、三区建设，带动城市向生态文明和高新产业发展。对东北郊工业园区内建设用地进行合理置换，保留高新技术产业，将其余二、三类产业分别安置于兔儿坝滩循环经济产业园区和高载能工业园区，通过高新生态科技产业聚集，原有园区实现产业升级，从而构筑起新的东北部产业园区，优化城市产业布局，促进中心城区、滨河新区、北部湿地生态区及其自身可持续循环发展，提升城市的现代化水平。依托黑河、湿地公园的景观区位优势，借助兰新铁路第二双线客运站在滨河新区建设的机遇，强力推进滨河新区建设，公共资源配置适时西移，政策性迁建区级行政办公设施，适时配建中、小学，在区域内发展以服务业为主导的第三产业，着力培育商贸流通和旅游服务业。配建大型宾馆、会务设施，形成集旅游购物、餐饮娱乐、休闲观光、生态居住于一体的生态新区。将北部生态湿地区纳入为城市有机组成部分，通过对湿地生态环境的保护、培育、恢复以及湿地公园的建设，优化城市环境，强化城市生态系统的自我修复能力，构建良好的生态体系，为周边各个区块乃至城市整体的和谐发展奠定良好基础，形成城市发展的生态动力，营造人与自然和谐共生的环境氛围，丰富城市景观环境面貌，延伸中心城区、滨河新区旅游文化活动，打造城市旅游文化品牌，提升城市竞争力。

五县城充分发挥比较优势和后发优势，立足自然、经济、历史、人文、生态条件，贯彻“以人为本”的思想，以生态文明引领城市发展，科学调整城镇空间结构，准确定位城镇职能，合理划分城镇功能区，引导城镇走生态保护、旅游开发与城镇建设互动共生、良性循环的发展道路，加快县城建设步伐。

3．进一步加快城镇生态环境建设，以生态建设引领城市发展。高度重视城镇生态环境建设，把城镇生态环境建设作为贯彻落实科学发展观的重要内容和改善民生的重要工程。市区以改善城市生态环境、建设生态城市为目标，以建立国家级湿地自然保护区、国家级湿地公园和国家城市湿地公园为切入点，加强城市生态建设和园林绿化工作。加快编制、实施国家级湿地公园二期规划，设置各类功能区；启动建设张掖国家城市湿地公园，配套渠路、栈道、科普、观赏、娱乐等设施；实施湿地水源涵养工程，建设环城河道，配套园林景观，增加城市灵气；完善主城区绿地系统，恢复“五塔”景观，加大公园绿地、防护绿地建设力度，分区域规划建设街头绿地和特色市民活动广场，形成一链、二廊、三环、多核的城市绿地系统、生态系统、景观系统。各县城要因地制宜编制和实施城市绿地系统规划，扎实抓好城镇生态环境建设和园林绿化工作，高台建设黑河水乡城市、临泽建设生态园林城市、山丹建设省级园林城市、民乐建设高原生态城市、肃南建设民族山水园林城市，提升城镇品位和知名度，促进城镇人与自然和谐相处。

4．进一步加快城镇基础设施建设，提高城镇综合承载能力。（1）加快城镇道路拓建，扩展城镇发展空间。市区重点拓建滨河新区滨河大道、滨湖路、水韵街、西大街延伸段、北二环路、西三环路等主次干道，同步配套综合管线、路灯、绿化等设施；主城区拓改建东二环北段、西环路、北环路、西一路、南三环路、南街延伸段等主次干道，新建火车站客运站与城市主干道、滨河新区的连接通道，深入挖掘历史文化名城内涵，精心整治四大街和县府街及两侧建筑，提升城市形象；五县城梳理道路系统、拓改建主次干道、完善支路和巷道，形成完整、便捷的路网框架。（2）加快环保基础设施建设，提高城市环境质量和基础设施对经济社会发展的贡献率。市区建设城市天然气利用工程、热电联产项目、全市统一的医疗废物处置设施，扩建集中供热工程，续建生活垃圾填埋场，配套公厕、垃圾分捡箱、垃圾中转站等环卫设施；五县城规划建设集中供热和天然气利用项目，依据国家产业政策适时推动热电联产，建成垃圾填埋场，实现城镇生活垃圾无害化处理目标。市县区做好城市污水处理工程二期和县城污水处理工程建设前期工作，根据国家节能减排政策要求，适时启动建设。组织实施供水水质保障项目，提高供水保障能力。完善城镇排水系统，改善城镇环境质量。疏浚城镇水脉，实施清污分流，配套排污管道，实现城镇碧水长流的目标。（3）加快城镇公建设施建设，完善城镇功能。适时在城镇新区规划建设学校、会展中心、体育场馆、文化娱乐、旅游接待、金融商业、物流服务等公建设施，提升城镇形象，增强城镇集聚、辐射、带动能力。

5．进一步加快城镇住房建设，拉动经济快速发展。把城镇住宅建设作为加快城镇化建设，拉动城镇经济发展的一项重要产业来抓。各县区政府、市政府各相关部门要进一步调整住房供应结构，完善住房保障体系，落实住房建设政策，引导住房投资消费，促进房地产业持续健康快速发展。年建设各类住房（含经济适用住房和廉租住房）60万平方米以上，其中：商品房80％，经济适用住房15％，廉租住房5％。市区利用保障性住房建设的政策性机遇，采取政府主导、统一规划、整体改造、市场运作、统一拆迁、净地出让、社会开发的办法，稳步推进危旧平房区改造，降低旧城区人口密度，提高居民居住水平，优化城市环境。深入研究城镇房屋拆迁补偿安置政策，切实规范城镇房屋拆迁市场，创新拆迁补偿安置方式，将住房保障同拆迁安置相结合，政府指导同市场评估相结合，强制拆迁同以情拆迁相结合，保障各方利益，促进城镇建设。

6．进一步加快城建技术创新，提高城镇化建设节能生态水平。把建筑节能作为转变建筑业发展方式、推动城镇建设可持续发展的着力点，大力推进城镇建设技术创新，为生态立市奠定基础。加强园林绿化规划设计和科技攻关力度，大力推广节水绿化技术，积极推行节约型城市园林绿化建设；新建建筑全面落实强制性建筑节能标准，推进建筑节能技术创新；加强和改进新型墙体材料和散装水泥专项资金征收管理，促进新型保温节能墙体材料研发、生产和使用；开展既有居住建筑节能改造、公共建筑能耗测评工作，促进全社会行为节能；加强可再生能源调查评价，制定可再生能源建筑应用规划，在城镇建设领域大力推广使用太阳能、风能、浅层地能等可再生能源和技术，全面提高城镇建设的清洁能源水平，提高城镇生态指数。

7．进一步加快园区基础设施建设，搭建产业发展平台。在园区建设上，要坚持产业入园的原则，形成聚集效应，集合各类生产要素；要坚持规划先行的原则，科学合理分析优势，精心谋划产业布局和发展方向；要坚持以特立区的原则，整合力量，注重园区环境建设、能力建设，打造所有资源要素的聚集地、政策的洼地，投资服务高效的平台，以超常规的方式、超常规的举措，赢得超常规的发展。各县区政府要完善各类工业园区产业发展规划，加快园区内道路、供电、供水、通讯、绿化美化等基础设施建设，配套完善管理、信息、金融等综合服务设施，提升园区承载能力。鼓励各类投资主体参与产业聚集区基础设施建设，落实各项优惠政策，促使项目向园区集中，实现聚集发展。

8．进一步加快村镇建设步伐，推进城乡一体化进程。要按照“政府主导、统一规划、市场运作、以人为本、安置先行”的原则，灵活采取留地安置、异地搬迁、货币补偿、兑换商住、培育产业、安置就业等办法，着力推动城中村改造工作。按照小城镇、大战略的总体思路，发挥重点小城镇的带动作用，突出抓好部、省、市级重点小城镇道路、供水、供热、污水处理设施建设，适度有序转移部分城镇功能，培育特色产业，引导人流、物流、资金流向小城镇集聚，推进城乡一体化进程。切实抓好全市小城镇和村庄规划建设工作，引导农民因地制宜进行小康住宅建设和危旧房改造，避免盲目攀比、脱离实际的建设。完善村镇规划建设管理制度，健全市、县区、乡镇村镇规划建设管理机构，明确各级管理部门职责，确保村镇建设健康有序进行。

9．进一步加强城市管理，优化城市发展环境。正确处理建设与管理、部门管理与社会参与、城市形象与市民生活的关系，创新城管理念，聚合城管力量，延伸城管区域，形成两级政府（市、县区）、三级网络（市、县区、乡镇或街道办事处）、统一领导、分级管理、条块结合、权责一致、管理高效的城管体系，促进城市发展和社会和谐。加强宣传教育，优化执法环境。强化规划管理，建立违法建设巡查机制，切实把违法建设控制在萌芽状态。疏堵结合，规范便民服务摊点，方便市民生活，安排就业岗位。大力开展专项整治和示范街创建活动，提高城市管理的精细化水平。加强城市园林绿化行政执法力度，切实保护城市绿化、生态建设成果。

四、进一步加快全市城镇化建设的政策措施

1．坚持解放思想，坚定不移地走以生态张掖建设为引领的城市发展路子。环境是人类赖以生存的基础，是经济社会发展的基本条件，扬生态资源之长，避经济总量之短，突出西北地区自然生态资源优势，走以生态张掖建设为引领的城市发展路子，是符合科学发展观的城镇化道路。要实现城镇的跨越式发展，必须突破传统观念的束缚，解放思想，多轮驱动，拓展城镇发展道路。加大生态城市建设宣传力度，开展多形式、多层次的宣传活动，在全社会形成以生态文明推动城镇化建设的共识，提高公众参与意识，使善待自然、保护环境、建设生态城市成为全社会的自觉行为，大力促进城镇化建设。

2．坚持改革开放，大力强化经营城市工作。经营城市是市场经济条件下规划、建设、管理、发展城市的有效途径。要按照创新观念、盘活资产、多元运作的思路，加大改革开放力度，运用市场机制盘活和整合城市各类资源，建立城镇化建设多元化投资体制。一是加大土地聚资力度，把土地资本作为经营城市的核心内容来抓，挖掘城市土地的融资潜力，坚持走以地生财、项目聚财、招商揽财的发展路子。二是健全完善市城投公司法人治理结构和运营机制，充分发挥城投公司经营城市的平台作用，积极向银行申贷。县区组建城投分公司，按区域和职能开展经营工作，充分发挥市县区两级政府的融资作用。三是创新投融资体制，积极探索城市基础、公用设施市场化运作方式，把可经营性项目使用权和经营权推向市场，形成社会资金、民间资金、国家投资、银行贷款等多元投资参与、社会公开运作的城市经营格局。四是转变项目建设观念，用市场的办法综合运作项目，修建道路之前储备道路两侧可开发用地，通过经营土地提高项目的产出效益。五是鼓励采取市政公用事业特许经营的办法配套滨河新区供水、供热、供气设施。同时积极推进各种项目以BOT、TOT等方式融资。六是以项目为载体，积极争取国家、省上专项、国债、以奖代补、贷款贴息补助资金用于城市基础设施建设。七是采取放水养鱼的宽松政策，营造宽松环境吸引市内外资金投资建设。

3．坚持用足用活相关政策，促进城镇化快速发展。制定实施有利于促进城镇化发展的政策，是保证城镇化战略顺利实施的关键，要通过创新体制，完善各项政策，营造城镇化健康有序发展的环境。（1）完善城镇户籍准入制度。规范城镇人口登记管理制度，放宽户口准入限制，增加城镇人口规模。对在城镇已具有合法固定住所、稳定职业和收入来源的人员，及时办理城镇户口，对引进的人才和在我市投资建厂、经商办企业的人员及其亲属积极办理入户手续。在城市、小城镇、各类工业园区规划区范围内的农业人口，在保留农村承包地、自留地、宅基地不变的情况下整建制转为城镇人口，其土地全部被政府征用后按规定办理养老保险和城镇居民最低生活保障手续。对夫妻分居、有抚养关系等合理原因提出入户的都应予以解决。（2）完善被征地农民社会保障制度。一是征收土地时年满16周岁（含16周岁）以上、征收土地占现有承包地20％（不含20％）以上的被征地农民参加养老保险。其中征收土地占现有承包地80％（不含80％）以上的视为完全失地农民，剩余土地交回村集体，转为城镇户口，纳入城镇职工基本养老保险，实行统账结合的养老保险模式，参加养老保险的费用由个人和政府共同承担，在征收土地时一次性缴清。二是在城镇建设中，将完全失地农民整建制转为城镇户口，纳入城镇居民最低生活保障范围，按规定发放城镇居民最低生活保障金，并对就业困难人员，合理安排公益岗位和引导就业。（3）加强土地管理，节约集约用地。严格按照国务院和省政府切实推进节约集约利用土地的政策精神和要求，切实加强用地管理，严格保护耕地，大力推进节约集约用地，严格执行闲置土地处置政策，规范土地征用补偿安置工作，深入推进土地有偿使用制度改革，积极引导利用荒滩地和废弃地，加快土地流转，提高土地使用效益，为城镇化建设提供用地保障。（4）全面落实房地产发展政策。各县区政府、市政府各相关部门要全面落实省政府促进房地产业平稳健康发展的政策意见，出台促进我市房地产业健康快速发展的政策措施，把房地产业培育成加快城镇化建设的主力军。（5）市县区财政资金向城市建设倾斜，不单靠城维费，整合各方面财政资金投入城市建设。（6）设立政府偿债基金，适度负债，以中长期贷款推动城镇化快速发展。项目安排和资金使用向滨河新区倾斜。

4．坚持完善制度机制，建立促进城镇化建设科学发展的长效机制。建立城镇化建设工作考核评价体系、专家咨询决策、人才培养制度，出台加快建筑业发展的实施意见、加快滨河新区建设的实施意见和支持城镇化建设的财政、金融政策，健全完善城镇规划、建设、管理、经营以及园林绿化等方面的各项地方规范性文件。理顺城镇化建设体制，强化城镇化建设“一盘棋”的思想，整合城镇化建设力量，建立市、县区政府组织，建设部门主抓，相关单位联动，全社会广泛参与的城镇化推进机制。

5．坚持强化责任，以务实创新的精神加快推进城镇化进程。坚持不懈地抓好城镇化建设，加快推进城镇化进程，是事关全市经济社会发展的重中之重。全市上下要进一步增强工作的责任心和紧迫感，认真落实领导挂项、部门负责制度，切实加强领导，靠实责任，确保每个项目有人抓，有人管。各有关部门要切实履行好职能，严格落实项目建设责任制，加强督查，定期通报，严格考核，力促城镇化建设顺利推进，引领全市经济社会健康快速发展。

二〇〇九年十一月十一日