市委办发〔2018〕118号

各县区委、县区人民政府，市委有关部门，市级国家机关及有关部门，省属驻张有关单位：

《张掖市农村集体产权制度改革试点方案》已经省深化农村改革领导小组办公室（原省农村集体产权制度改革领导小组办公室）批复（甘农产权改革办〔2018〕2号），经市委、市政府同意，现印发你们，请认真组织实施。

中共张掖市委办公室　张掖市人民政府办公室 

2018年8月13日　　                    

张掖市农村集体产权制度改革试点方案

为深化农村集体产权制度改革，激活农村各类生产要素，赋予农民集体资产更多权能，增加农民财产性收入，促进集体经济发展壮大、实现集体资产保值增值。现就我市开展整市农村集体产权制度改革试点工作制定如下方案。

一、试点单位基本情况

张掖市地处河西走廊中部，辖甘州、临泽、高台、山丹、民乐、肃南裕固族自治县一区五县，60个乡镇（社区），835个行政村，5796个社，总人口130万人，其中，农业人口100.59万人，农户28.31万户。全市总面积4.2万平方公里（含山丹马场），全市集体所有农用地面积537.7万亩（不含山丹马场），其中：耕地398.94万亩，园地6.06万亩，林地53.3万亩，草地20.69万亩，坑塘水面1.17万亩，其他66.53万亩。2017年农业增加值101.16亿元，农民人均纯收入12612元。全市村级集体资产总额20.96亿元，平均每个村拥有251万元。其中固定资产16.54亿元，流动资产4.42亿元，村级债权741万元，平均每个村0.85万元，村级债务4.31亿元，平均每个村52万元。

二、开展试点的条件和优势

（一）集体资产管理基础扎实。近年来，我市紧紧围绕贯彻落实中央一号文件精神，把加强农村集体“三资”管理工作作为加强农村基层党风廉政建设，维护农村社会和谐稳定的重要举措来抓，切实加强规范化管理，农村集体“三资”管理工作健康有序发展。我市甘州、临泽、高台被评为全国农村“三资”管理示范县，肃南县被评为全省农村“三资”管理示范县，示范县占全市县区的67%。

（二）干群参与改革积极性高。我市历来重视农业农村改革，始终把深化农村改革作为农业农村工作的重头戏，尤其高度重视农村集体产权制度改革工作。党中央、国务院，省委、省政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》下发后，市委市政府及时研究，迅即制订印发了全市《实施意见》，2017年率先在高台县开展了试点，2018年在全市进行了推行。与此同时，深入开展农村集体产权制度改革宣传，广大基层干部群众改革愿望强烈，参与改革的积极性十分高涨。建成了6县区农村集体“三资”管理信息互联互通工作平台，建立健全了各项财务管理制度，为深化农村集体产权制度改革打下了坚实地基础。

（三）改革机构队伍健全完善。市委、市政府进一步加强对试点工作的组织领导，部分县区和乡镇赴贵州省六盘水市、江浙等地学习了农村集体产权制度改革和土地股份合作制改革的经验，为推进农村集体产权制度改革提供了参考和借鉴。同时，进一步建立健全农村经营管理机构和队伍，市县（区）、乡（镇）共有农经机构（含减负办）67个，工作人员300名，工作机构和队伍运转顺畅，为推进农村集体产权制度改革提供了保障。

三、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，切实把握新时代乡村振兴战略的着力点，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，培育农业农村发展新动能，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进城乡协调发展和美丽乡村建设、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）基本原则

把握正确改革方向——充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

坚守法律政策底线——坚持农村土地集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

尊重农民群众意愿——发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

分类有序推进改革——根据集体资产的不同类型和不同区域条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，立足农村集体经济组织发展水平等实际，明确改革路径和方式，划分不同类型，制定改革方案，细化改革措施，着力在关键环节和重点领域取得突破。

坚持党的领导——坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

（三）目标任务

通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。2018年8月底前高台县完成整县推进试点工作任务；2018年8月底前全市836个村全面完成农村集体资产清产核资工作；2019年9月前全面完成农村集体经济组织成员身份认定，基本完成全市农村集体产权制度改革试点任务。2018年8月完成临泽、甘州农村“三变”改革试点工作任务，通过省级验收。

四、试点内容

（一）全面开展集体资产清产核资。对农村集体经济组织拥有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产进行全面清理核实，摸清集体家底。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出没有登记入账或者核算不准确的资产，进行价格重估并核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的资产，清理收回或者补办手续。依据法律法规和有关政策规定，明晰农村集体资产产权归属。对土地、林地、草地等资源性资产的清理与确权资料相互印证，确保数据真实准确。清产核资结果在村务公开栏或通过其它形式，及时向全体农村集体经济组织成员公示，公示期满后经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，依据清产核资结果，建立健全资产台账，完善农村集体资产产权变动登记制度，对所有权、承包权、经营权各项权能及其抵押担保等情况及时进行动态登记，实行台账管理。（责任主体：各县区；配合单位：市发改委、市财政局、市农业局、市国土资源局、市林业局、市水务局、市政府金融办、市扶贫办、市交通运输局、市建设局、市教育局、市文广新局、市卫计委、市工商局、市税务局）

（二）全面确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。改革试点中，以村为单位，在群众民主协商基础上制定确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。农村集体经济组织成员认定办法由乡（镇）、县（区）政府审核备案，县级农业主管部门建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。（责任主体：各县区；配合单位：市农业局、市公安局、市民政局、市妇联）

（三）有序推进经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。农村集体经营性资产的股份合作制改革，充分体现成员集体所有和特有的社区性，确保在农村集体经济组织内部封闭进行。股权设置主要以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。倡导股权管理实行不随人口增减变动而调整的方式。改革后农村集体经济组织进一步完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。（责任主体：各县区；配合单位：市发改委、市财政局、市农业局、市国土资源局、市扶贫办、市林业局、市水务局、市旅发委）

（四）赋予农民集体资产股份权能。将赋予农民集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能纳入试点内容。落实农民对集体资产股份的占有、收益权。坚持农民持有的集体资产股份有偿退出、转让不得突破本集体经济组织范围原则。形成集体资产股份抵押、担保贷款办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序。（责任主体：各县区；配合单位：市农业局、市政府金融办、市财政局、市民政局、市司法局、市工商局、人行张掖市中心支行）

（五）发挥农村集体经济组织功能作用。推动有集体统一经营资产的村，特别是城中村、城郊村、经济发达村等，建立健全农村集体经济组织。县级农业主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续。改革后农村集体经济组织不断完善治理机制，制定组织章程。依法维护农村集体经济组织及其成员的权益，保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，对有需要且条件许可的村，实行村民委员会事务和集体经济事务政经分离。（责任主体：各县区；配合单位：市农业局、市政府金融办、市扶贫办、市民政局、人行张掖市中心支行）

（六）多种形式发展集体经济。创新村级集体经济发展思路，培育“资源开发型、资产盘活型、产业带动型、服务增收型、乡村旅游型、社会帮扶型、股份合作型”等七种模式，发展壮大集体经济。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、农（林）场、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励村级集体经济组织牵头组建劳务合作社或劳务中介公司。允许村级集体经济组织独立申报涉农项目。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金、捐赠资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济，探索各级财政和有关部门投入到村级集体经济组织的专项资金和项目资金，以村集体股金的形式投入到经营状况比较稳定的合作社、企业或其他经济组织的投资运营方式，壮大集体经济实力。（责任主体：各县区；配合单位：市委组织部、市发改委、市财政局、市农业局、市国土资源局、市扶贫办、市林业局、市水务局、市旅发委、市工商局）

（七）全面强化农村集体资产财务管理。加强农村集体资金资产资源监督管理，加大农村集体资产管理、财务管理、农村审计以及财务公开等政策法律法规的贯彻落实力度。加大农村集体资产监督管理信息化建设力度，发挥省级农村集体资产监督管理网络平台的作用，农村集体资产清产核资工作完成后，全面录入各类农村集体资产的资料信息，着力打造农村集体资产管理大数据平台，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。加强市县乡农村经营管理体系建设，健全机构，充实人员，理顺关系，确定其承担行政职能的身份，确保农村集体资金资产资源监督管理工作有专人负责；稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，组织力量进行全面整顿，坚决防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。（责任主体：各县区；监管单位：市编办、市财政局、市人社局、市农业局、市审计局）

（八）深入推进全市农村“三变”改革试点。按照要求，积极开展“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的农村“三变”改革。督促临泽县、甘州区按期完成省级和市级试点任务，其他4县各选择2-3个乡村开展试点。与此同时，在总结完善高台县东联村等试点成功经验的基础上，各县（区）积极扩大农村土地经营权入股股份制改革试点工作，每个县区选择群众积极性高、产业发展好的3-5个村开展试点示范。通过观摩学习、农户培训、项目筛选、团队组建、合作社改组等工作，引导更多的群众由农民变为股民。（责任主体：各县区；监管单位：市委农办、市农业局、市国土资源局、市扶贫办、市林业局、市水务局、市旅发委、市工商局）

（九）拓展试点成果应用。建立健全村集体经济组织成员登记备案机制、股金证书和股金台账管理制度，及时对股金的数量、变更、交易等备案和更新，赋予农民群众充分的集体资产权能。现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。股份继承以《中华人民共和国继承法》为依据，按法定顺序继承。积极探索股份抵押及担保权的赋予，选择部分已完成改革试点的村开展集体资产股份抵押、担保权的改革试点。（责任主体：各县区；监管单位：市农业局、市民政局、市政府金融办、市工商局、人行张掖市中心支行）

五、工作程序

（一）制定工作方案。依据市级工作方案，县区、乡镇结合各自实际，制定相应的工作方案，试点村本着“一村一案”制定具体实施方案，明确参加改革的村集体经济组织和完成时限。村级改革方案，经村集体经济组织成员（代表）大会三分之二以上通过，经张榜公示无异议后，由乡镇审核批准后实施，同时报县（区）农业主管部门备案。

（二）开展清产核资。严格按照市农业局等十部门印发的清产核资工作方案要求，认真开展农村集体经济各类资产的清产核资，明确集体资产权属关系。村集体经济组织成员大会要求进行资产评估的，可委托农村经营管理机构或有法定资质的评估机构进行评估。清产核资结果，应提交农村集体经济成员（代表）大会审议，经成员（代表）大会三分之二以上表决通过后张榜公示。公示无异议后，报乡镇人民政府和县区农业部门登记备案。

（三）界定成员身份。农业部门指导各乡镇结合当地实际，制定成员界定指导性意见，以村为单位制定成员界定办法，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，做到全面、准确、无遗漏。身份界定结果提交农村集体经济成员（代表）大会民主讨论，经成员（代表）大会三分之二以上通过后张榜公示，公布时间不少于7天。村集体经济组织要编制成员名册，经乡镇人民政府审核后，报县区农业部门登记备案。

（四）设置股权种类。股权设置以成员股为主，是否设置集体股、农龄股等由本集体经济组织成员民主讨论决定，个人股按村集体组织成员实行一人一股制，男女享有平等权利。具体股权量化、股份配置及管理，各村结合各自实际确定，但必须经村集体经济组织成员（代表）大会民主讨论决定。

（五）量化成员股份。对经营性资产折股量化，发展农民股份合作；经营性资产股权分配对象确认、股权配置比例、单位股权价值额的确定等股权量化工作，在遵循法律、法规和现行政策的前提下，由村民会议审议通过后，张榜公布方可实施；对非经营性资产，有价有物的，按购入价计价，有物无价的，按评估价计价，全部登记入账，由集体统一管理；对集体资源性资产，按照有关政策，做好确权登记颁证工作。

（六）成立组织机构。组织召开全体股东参加的股东大会，审议理事会、监事会和经理部等机构建设方案、章程、各项经营管理和集体收益分配等制度。按照一人一票制，经股东大会三分之二以上股东投票表决；选举产生理事会、监事会主席，理事、监事等高级管理人员。县级农业主管部门商工商部门向农村集体经济组织发放新组建的经济组织登记证书。农民股份合作组织依法登记，证书办理、银行开户等相关手续。

（七）颁发股金证书。股份合作经济组织应向获得集体资产股权的成员发放股金证书。股金证书应载明成员依法享有的以下权利：拥有的集体资产股权种类、数量、价值额度；股东大会表决权；理事会、监事会成员选举权和被选举权；集体收益分红权以及股金继承、转让、退出、抵押担保权等。股金证书由试点单位统一印制，试点镇分村建立股金证书台账并报县级农业部门备案，实施信息化管理。

（八）制定章程草案。制定农民股份合作经济组织《章程》，对内部机构设置、股权设置、股东权利义务、财务管理、收益分配等事项作出明确规定。股东大会是农民股份合作经济组织最高决策机构，设立理事会、监事会和经理、副经理等高级管理人员，可以采取面向社会聘任的方式产生，也可由理事长兼任；具体人员聘任，应按照董事会提议，股东大会审议通过，董事会审批的规定程序聘用。股份合作经济组织部门经理及以下生产经营人员，由经理部采取聘用制方式招聘。股份合作经济组织董事、监事及高级经理人员的工资制度和标准，由董事会拟定，报经股东大会审议通过后执行；一般生产经营人员工资制度和标准，由经理部拟定。

（九）明确收益分配。实行效益决定分配原则，村集体经济组织年终财务决算和收益分配方案、提取公积金、公益金、公共开支费用和股东收益分配的具体比例，根据股份合作社章程规定由理事会提出，提交股东（代表）大会讨论决定。公积金、公益金由农民股份合作经济组织统一使用，管理费由村委会统一使用，股权收益按股分红。

（十）规范运营管理。改革试点村集体经济组织，要实行严格的财务公开制度，保障村集体经济组织成员进行民主管理、民主决策，保障村集体经济组织成员行使知情权、监督权、管理权和决策权；健全完善财务预决算、账户设置、票据管理、合同管理、收益分配管理、审计监督等制度，确保集体资产经营运转安全有效。

六、进度安排

（一）动员部署阶段（2018年5月-2018年6月）。充实办事机构和工作人员，召开会议进一步宣传动员，尤其是农经系统要聚焦农村集体产权制度改革工作。制定实施方案，筛选和确定试点范围，培训工作人员。

（二）组织实施阶段（2018年7月-2019年7月）。按照试点方案的要求，开展清产核资、界定成员、量化股权、成立机构、建章立制等重点环节，制定完善各项规章制度，规范农村集体资产营运。

（三）总结验收工作阶段（2019年8月-2019年9月）。2019年9月市上组织对试点工作进行全面核查，申报通过省级验收。对试点工作进行全面总结，提炼主要做法和经验成效，对存在的问题提出切实可行的整改建议，为全省提供可借鉴、可复制、可推广的经验。

七、保障措施

（一）强化组织领导。县（区）党委和政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，认真抓好中央、省市改革部署的贯彻落实，既要鼓励创新、勇于试验，又要把控方向、有历史耐心，切实加强组织领导，积极稳妥推进改革。改革村要挑选责任心强、群众威信高、熟悉农村政策的人员参与改革的组织实施，形成上下联动的工作机制。市委、市政府将成立领导小组，负责试点工作的组织领导。市级各成员单位要紧密配合，建立定期协商会议制度，通报改革的进展情况，研究解决相关矛盾和问题，确保改革扎实、稳妥、积极推进。

（二）加大宣传力度。新闻宣传部门及相关部门要充分利用各类媒体，采取多种方式加强改革政策宣传和思想引导，提高村民对改革的认识，使改革深入民心。不断强化广大农民的主体意识、基层干部的服务意识，争取群众的支持，努力营造推进产权制度改革的良好氛围。加强业务培训，组织县乡村有关人员走出去实地学习借鉴外地先进经验，让基层干部掌握政策、规范操作。加大典型培育力度，及时总结推介改革中的好经验、好做法，定期开展工作观摩和经验交流活动，以点带面推进工作开展。

（三）精心组织实施。要梳理细化各项改革任务，明确任务承担单位，制定配套的实施方案，层层分解任务，提出具体要求，创造保障条件，落实工作措施，确保事有人管、责有人负。在农村集体资产产权制度改革过程中，要加强调查研究，为制定修改农村集体经济组织、土地承包、土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面的法律制度提供建议。要注重改革的系统性、协同性，与正在推进的有关改革做好衔接，发挥改革的综合效应。要加强请示汇报，积极争取相关经费，确保改革工作顺利开展。

（四）加强监督检查。要加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为，对侵占集体资金和资产的要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。要及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题，对作风不实、措施不当、违背政策引发群体性矛盾事件的，要严肃追究相关责任人责任。