市委发〔2018〕22号

各县区委、各县区人民政府，市委有关部门，市级国家机关及有关部门，省属驻张有关单位：

防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面。近年来，在省委、省政府的坚强领导下， 我市有效应对了一系列重大自然灾害，防灾减灾救灾工作取得了显著成效。同时也应看到，我市面临的自然灾害形势依然复杂严峻，当前综合防灾减灾救灾能力有待提升，防灾减灾救灾体制机制仍需完善，灾害信息共享和防灾减灾救灾资源统筹不足，防灾减灾宣传教育不够普及。为深入贯彻落实省委、省政府《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》（甘发〔2017〕25号）精神，加快推进防灾减灾救灾体制机制改革，进一步做好我市防灾减灾救灾工作，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及十九大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，全面落实习近平总书记视察甘肃重要讲话和“八个着力”重要指示精神以及市委市政府防灾减灾救灾工作的部署要求，牢固树立“四个意识”，坚持以人民为中心的发展思想，正确处理人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，切实提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化水平，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

（二）基本原则

1． 坚持以人为本，切实保障人民群众生命财产安全。牢固树立以人为本理念，把确保人民群众生命安全放在首位，保障受灾群众基本生活，增强全民防灾减灾意识，提升公众防灾减灾知识普及和自救互救能力，切实减少人员伤亡和财产损失。

2． 坚持以防为主、防抗救相结合。高度重视减轻灾害风险，切实采取综合防范措施，将常态减灾作为基础性工作常抓不懈，坚持防灾抗灾救灾过程有机统一，增强全社会抵御和应对灾害能力。

3． 坚持综合减灾，统筹抵御各种自然灾害。认真研究分析气候变化背景下我市灾害孕育、发生和演变的特点，充分认识新时期灾害的突发性、异常性和复杂性，准确把握灾害衍生次生规律，综合运用各类资源和多种手段，统筹推进各领域、全过程的灾害管理工作，科学应对各种自然灾害。

4． 坚持分级负责、属地管理为主。根据灾害造成的人员伤亡、财产损失和社会影响等因素，及时启动相应应急预案，在省上和市委、市政府统筹指导和支持下，各级党委政府分级负责，县（区）、乡（镇）两级就近指挥，强化协调并在救灾中发挥主体作用、承担主体责任。

5． 坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与。坚持各级党委和政府在防灾减灾救灾工作中的领导和主导地位，发挥组织领导、统筹协调、提供保障等重要作用。更加注重组织动员社会力量广泛参与，建立完善灾害保险制度，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力。

二、主要任务

（一）健全统筹协调体制

1． 完善统筹协调、分工负责的自然灾害管理体制。加强各种自然灾害管理全过程的综合协调，强化资源统筹和工作协同。在各级党委、政府的领导下，建立健全统一的防灾减灾救灾领导机构，充实和加强各级减灾委及其办公室工作力量，健全经费预算等基本保障制度，统筹防灾减灾救灾各项工作。各级减灾委要根据工作需要及时调整成员单位，构建起减灾委综合协调、专业部门联动的防灾减灾救灾工作机制，强化各级减灾委办公室在灾情信息管理、综合风险防范、群众生活救助、科普宣传教育、区域交流合作等方面的工作职能和能力建设。建立健全统一的自然灾害应急救援指挥体系，统一协调指挥军队、武警、消防等专业救援力量和社会救援力量，明确各级减灾委与各灾种防灾减灾救灾指挥机构之间的职责关系，建立减灾委与抗旱防汛指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部、草原防火指挥部、气象灾害防御指挥部、突发地质灾害应急指挥部等机构之间，以及与军队、武警部队之间的联席会议、灾情会商、抢险救援等工作协同制度，健全工作规程，充分发挥各级减灾委对防灾减灾救灾工作的统筹指导、综合协调和各灾种指挥机构防范部署、应急指挥作用。各有关部门和军队、武警部队做好监测预警、能力建设、应急保障、抢险救援、医疗防疫、恢复重建、社会动员等方面的相关工作，发挥职能作用。

2． 加强防灾减灾救灾工程建设。牢固树立灾害风险管理理念，转变重救灾轻减灾思想，将防灾减灾救灾纳入各级国民经济和社会发展总体规划，作为国家公共安全体系建设的重要内容。加强防汛抗旱、防震抗震、防寒抗冻、防沙治沙、森林防火、草原防火、病虫害防治、动物疫源疫病防控等防灾减灾救灾工程建设，加强中小河流、病险水库加固、地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理，推进实施地质灾害避让搬迁工程。按照分级负责、属地管理的原则，全面落实工程项目规划设计、建设运营等环节的抗灾设防标准，将工程项目建设防灾减灾责任纳入各级政府职责范围，明确交通枢纽、通信、能源、水利、输油气管线、超高层建筑、危险化学品生产储存、核设施、尾矿库、人员密集场所等重点区域的防灾减灾责任，完善防灾减灾救灾工程建设标准体系，提升灾害高风险区域学校、医院、居民住房、基础设施和文物保护单位的设防水平和承灾能力。充分利用公园、广场、学校、人防工程等公共服务设施，因地制宜建设、改造和提升成应急避难场所，增加避难场所数量，为受灾群众提供就近便捷的安置服务。应急避难场所采取场地所属产权单位和本级人民政府双重管理，日常维护由场地所属产权单位负责。加强部门协调，制定应急避难场所建设、管理和维护相关技术标准和规范。编制海绵城市建设规划，加强易灾地区生态环境综合治理，提高我市丝绸之路沿线区域基础设施工程抗灾能力。修复城市水生态，涵养水资源，加快补齐城市排水防涝设施建设的短板，增强城市防涝能力。加强农牧业防灾减灾基础设施建设，全面提升农牧业抗灾能力。

（二）健全属地管理体制

3． 强化地方应急救灾主体责任。坚持分级负责、属地管理为主原则，进一步明确市、县（区）应对自然灾害的事权划分。对达到市级救灾应急响应等级的自然灾害，市委、市政府发挥统筹指导和支持作用，受灾县（区）党委、政府在灾害应对中发挥主体作用，承担主体责任，根据自然灾害救助应急预案，统一指挥人员搜救、伤员救治、卫生防疫、基础设施抢修、房屋安全应急评估、群众转移安置等应急处置工作。乡镇（街道）在县（区）党委、政府领导下做好应急救灾工作。对未达到市级救灾应急响应等级的自然灾害，受灾县（区）党委、政府统筹协调有关指挥机构、有关部门开展减灾救灾各项工作。规范灾害现场各类应急救援力量的组织领导指挥体系，强化各类应急救援力量的统筹使用和调配，将安全生产应急救援力量纳入自然灾害应急救援体系，发挥公安消防以及各类专业应急救援队伍在抢险救援中的骨干作用，统一做好应急处置和信息发布工作。

4． 健全灾后恢复重建工作制度。特别重大自然灾害的灾后恢复重建，坚持省委、省政府统筹指导，市委、市政府统一领导，县（区）党委、政府具体负责，灾区群众广泛参与的新机制，协同推进灾后恢复重建。特别重大自然灾害发生后，由省减灾委统筹协调，市减灾委具体指导，市直有关部门和受灾县（区）按照工作流程共同开展灾害损失评估、次生衍生灾害隐患排查及危险性评估，住房及建筑物受损鉴定和资源环境承载能力评价。有序组织灾后恢复重建总体规划编制，并积极争取上级有关支持。市委、市政府根据省上确定的救助标准和省级补助资金规模及灾害损失等综合情况，给予必要资金支持。受灾县（区）政府作为灾后恢复重建的责任主体和实施主体，要按照《张掖市自然灾害救助应急预案》规定，建立健全统一协调的组织体系、科学系统的规划体系、全面细致的政策体系、务实高效的实施体系和完备严密的监管体系，加强对重建工作的组织领导。坚持“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的方针，推动专业防灾减灾救灾向全民防灾减灾救灾转化，充分调动受灾群众积极性，发挥自力更生、艰苦奋斗的优良传统，自己动手重建家园。要充分利用社会资源，引导支持志愿者、社会组织等社会力量依法有序参与灾后恢复重建。一般性自然灾害的灾后恢复重建，在市委、市政府指导下，由受灾县（区）、乡镇党委、政府根据实际情况，按照工作流程组织开展。

5． 完善军地协调联动制度。完善军队和武警部队参与抢险救灾的应急协调机制，明确需求对接、兵力使用的程序方法。建立市、县（区）两级党委、政府请求军队和武警部队参与抢险救灾的工作制度，明确工作程序，细化军队和武警部队参与抢险救灾的工作任务。建立主要涉灾部门与驻地军队、武警、公安消防之间的灾害预报预警、灾情动态、救灾需求、救援进展等信息通报与灾情会商制度，形成实时互通共享的防灾减灾救灾信息联动体系。加强救灾应急专业力量建设，充实队伍，配置装备，强化培训，组织军地联合演练，形成以军队、武警部队为突击力量，以公安消防等专业救援队伍和民兵应急分队为骨干力量，以地方和基层应急救援队伍、社会应急救援队伍为辅助力量的灾害应急救援力量体系。将武警部队有关抢险救援应急力量纳入驻地应急救援力量和指挥体系，完善军地联合保障机制，提升军地应急救援协助水平。

（三）完善社会力量和市场参与机制

6． 健全社会力量参与机制。坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助原则，完善各级政府与社会力量协同救灾联动机制，研究制定社会力量参与防灾减灾救灾的相关政策法规，搭建协调服务平台和信息导向平台，落实税收优惠、人身保险、装备保障、业务培训、政府购买服务等支持措施。建立社会力量参与救灾行动评估和监管体系，完善救灾捐赠组织协调、信息公开和需求导向等工作机制。加快培育防灾减灾救灾类社会力量，强化技能培训，引导社会智库发挥决策咨询作用。建立各级政府购买防灾减灾救灾服务指导目录，细化政府购买社会力量参与防灾减灾救灾领域标准要求。完善经费支持政策，鼓励支持社会力量全方位参与防灾减灾救灾知识宣传教育培训、常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建、受灾群众救助、心理援助等工作，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。鼓励社会力量和家庭、个人对防灾减灾救灾工作的投入，提高社区和家庭自救互救能力。

7． 充分发挥市场机制作用。坚持政府推动、群众自愿、市场运作原则，强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用。鼓励各县（区）结合当地自然灾害风险特点，统筹考虑现实需要和长远规划，加快推进农牧业、林业和农村住房保险工作，建立健全城乡居民住房地震巨灾保险制度，探索巨灾风险有效保障模式。建立健全各级财政补贴、农户自愿参加、保险保费合理分担的机制，积极争取省级支持，合理安排市级支出，适当降低县（区）财政、农牧户个人承担部分。完善应对灾害的金融支持体系，建立健全各级金融机构应对自然灾害的政策措施，规范工作流程，创新服务方式。

（四）全面提升综合减灾能力

8． 加强防灾减灾宣传教育。将防灾减灾纳入国民教育计划，全面普及防灾减灾知识，将各级领导干部的防灾减灾教育纳入各级党校、行政学院教育培训体系，提高各级领导干部的防灾减灾意识和决策水平。支持学校开设防灾减灾课程，将自然灾害风险教育纳入学校教育计划，定期开展防灾减灾教育。加强社会组织和志愿者队伍防灾减灾专业知识与技能培训。加强自然灾害科普宣传教育基地建设，强化各涉灾部门宣传教育职能，定期开展常态化防灾减灾宣传教育活动。统筹做好“防灾减灾日”等主题活动日的宣传教育活动，将防灾减灾知识和技能普及纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动，推进防灾减灾知识和技能进学校、进机关、进企事业单位、进社区、进农村、进家庭。加强社区层面减灾资源和力量的统筹，深入开展全国和省级综合减灾示范社区创建活动，积极争取全国综合减灾示范县（区）创建试点，推进社区防灾减灾宣传教育活动常态化，定期组织开展多部门和居民参与的社区综合性的应急救护技能培训和逃生避险演练，增强社会公众的风险防范意识、应急避险和自救互救技能。

9． 强化灾害风险防范。加快各种灾害监测站网建设，完善涉灾部门分工合理、职责清晰的自然灾害监测预报预警体系。加快市县气象、水文、地震、地质、农业、林业、草原、野生动物病疫源等监测预警空白区域监测站网基础设施建设。以县级为调查单位，各有关部门按照职责分工开展重点区域各类自然灾害风险隐患和减灾能力调查，建设市县自然灾害风险隐患数据库，发挥主要涉灾部门的作用，加强灾害风险评估、隐患排查治理，提升灾害风险预警能力。加强次生灾害防控和涉灾环保能力建设。结合国有林场和集体林权制度改革，实现森林管护和森林防火工作的统筹。建立健全与灾害特征相适应的灾害预警信息发布制度，明确发布流程和责任权限，完善各部门灾害预警信息发布制度。加快市县突发事件预警信息发布平台建设，完善突发事件预警信息发布管理办法，发挥突发事件预警信息发布系统作用。充分利用各类传播渠道，建立重大灾害预警信息全网发布机制，通过多种途径将灾害预警信息发送到户到人，显著提高灾害预警信息发布的准确性和时效性，扩大社会公众覆盖面，有效解决信息发布“最后一公里”问题。

10． 完善信息共享机制。立足我市自然灾害特点，研究制定防灾减灾救灾信息传递与共享技术标准体系，加强跨部门业务协同和互联互通，建设涵盖主要涉灾部门和军队、武警部队的自然灾害管理综合信息平台，由各级减灾委牵头，构建减灾委成员单位之间、相关部门之间、政府与社会力量之间的全过程信息共享机制，实现全市各种灾害基础数据、灾害风险隐患、预警、灾情以及救灾工作动态等信息共享。对现行分灾种建立的灾害信息员队伍进行整合，建立基层灾害信息员由各级减灾委统一管理、各涉灾部门业务管理的双重管理体制，明确灾害信息员队伍管理、业务培训、经费保障等方面的职责，完善考核激励机制，发挥好基层灾害信息员在灾害隐患排查、灾害预警信息传达、灾情统计上报、防灾避险知识宣传等方面的作用。将灾害信息员业务培训、装备配备、工作经费、劳务报酬等列入各级财政预算。完善自然灾害灾情统计制度和会商制度，制定灾后损失评估有关技术标准，规范自然灾害损失综合评估工作流程。建立由各级减灾委组织、各涉灾部门联动共享的灾害损失评估机制，健全重特大自然灾害信息发布机制，各级人民政府作为自然灾害信息发布主体，应及时通报自然灾害有关情况。完善自然灾害舆情应对机制，规范灾害现场应急报道、新闻发布、舆情应对等工作流程，完善协同联动机制，加强自然灾害新闻发言人队伍和常备专家库建设，根据具体情况设立临时新闻中心，统一对外发布灾情，提高舆情引导能力。

11． 提升救灾物资和装备统筹保障能力。建立健全市县乡三级救灾物资储备体系，优化储备布局，完善储备类型，丰富物资储备种类，提高储备保障能力。完善救灾物资社会化储备制度，通过协议储备、动员企事业单位和居民家庭储备等储备方式，推动救灾物资准备前置，构建多元完整的救灾物资储备体系。加强市县救灾物资储备库和多灾易灾乡镇救灾物资储备点建设，合理储备生活、医疗卫生救援等基本救灾物资，提高物资调配效率和资源统筹利用水平。加强应急物流体系建设，强化铁路、公路和航空等应急运力储备与调运工作，推进应急物资综合信息平台建设，建立救灾物资储备数据信息库以及救灾物资跨部门、跨区域、军地应急调运机制，提升协同保障能力。完善通信、能源、运输等方面的应急保障预案，建立畅通的应急通信网络。为多灾易灾县（区）、乡镇配备必备的救灾装备，提高基层减灾和应急救援装备保障水平。建立健全应急救援期社会物资、运输工具和设施装备等的征用和补偿机制，规范征用和补偿流程，探索建立重大救灾装备租赁保障机制。

12． 提高科技支撑水平。统筹协调防灾减灾救灾科技资源和力量，完善科技支撑防灾减灾救灾工作的政策措施和长效机制，建立常态减灾和非常态救灾科技支撑工作模式。建立基层防灾减灾救灾人员专业技术培训常态机制，加强基层防灾减灾救灾人员专业技能培训工作。加强各级减灾委专家委员会建设，组建成立由科研机构专家、院校技术人才、涉灾部门骨干组成的各级减灾委专家委员会，完善专家咨询制度。加强应急产业体系建设，加快应急产业关键技术和装备研发，发挥新兴产业在防灾减灾救灾领域的支撑作用。依托国家和省上减灾遥感系统、地理信息系统、全球定位系统和网络通信系统以及我市现有相关系统，为灾害监测预警、风险识别、应急救援、信息收集、数据汇总、灾害趋势分析预测、灾害风险与损失评估、工作效益效率评价等方面提供服务。

13． 统筹区域合作。结合我市“居中四向”的区位优势，加强与周边地区防灾减灾救灾合作交流，建立灾情信息、救灾物资、应急通信保障、救援力量等方面的区域协同应对机制，推动防灾减灾救灾领域的产业合作。

三、保障措施

（一）强化法治保障。根据国家和省防灾减灾救灾相关法律法规，结合全市工作需要，统筹推进防灾减灾救灾地方性法规、政府规章、规范性文件的制定和修订完善工作，加强对各类各级防灾减灾救灾专项应急预案的制定和修订工作，加快形成以防灾减灾救灾政策法规为骨干，以相关应急预案和技术标准为配套的防灾减灾救灾制度体系。确保各类自然灾害救助工作依法、科学、有力、有序开展。

（二）加大资金投入。市、县（区）政府要完善各级救灾补助政策，将防灾减灾救灾经费、储备物资采购经费纳入财政预算，多渠道筹措专项资金和应急资金，加大物资储备库建设资金投入，制定福彩公益金支持防灾减灾救灾政策。市、县（区）财政应落实预算法规定，按照本级一般公共预算支出额的1%至3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。加大防灾减灾基础设施建设、重大工程建设、科学研究、人才培养、技术研发、科普宣传、教育培训等方面的经费投入，继续支持开展灾害风险防范、风险调查评估、基层减灾能力建设、科普宣传教育等防灾减灾相关工作，加快巨灾保险制度建设，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。

（三）强化组织实施。各县（区）、各部门要以高度的政治责任感和历史使命感，切实加强领导，认真组织实施，加大督查考核力度，确保本实施意见确定的改革任务和措施落到实处。各级减灾委员会要加强协调，统筹推进，对实施进度进行跟踪分析和督促检查，对实施过程中遇到的问题，及时沟通、科学应对、妥善解决。各县（区）要充分发挥主观能动性和创造性，因地制宜，积极探索，破解难题，积累经验，推动防灾减灾救灾体制机制改革取得实效，为全市防灾减灾救灾事业发展提供有力支撑。 

附件：张掖市推进防灾减灾救灾体制机制改革分工方案（略）

                                                                                               中共张掖市委   张掖市人民政府　　

                                                                                                        2018年5月26日