张政发〔2019〕17号

各县区人民政府，市政府各部门，市直及省属驻张各单位：

为深入贯彻党的十九大精神和习近平生态文明思想，自觉践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，进一步推动三北防护林工程（以下简称“三北工程”）建设，不断提升林草资源总量和质量，持续改善生态环境，为促进全市经济社会可持续发展构筑更加稳固的生态屏障，现提出以下实施意见。

一、充分认识推进三北工程建设的重大意义

（一）三北工程建设成效显著。经过40年持续建设，我市累计完成三北工程人工造林15.9万公顷、封山滩育林17.9万公顷，累计营造农田防护林3万公顷，保护高产农田18万公顷，基本实现了农田林网化，全市林草植被资源大幅增加，有效遏制了风沙蔓延态势，控制了水土流失灾害，保护了粮食生产安全，培育了生态扶贫产业，增强了区域生态系统服务功能，为促进经济社会可持续发展做出了突出贡献。

（二）三北工程建设面临的发展形势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，特别是习近平总书记深入三北地区视察期间，对加强三北工程建设、筑牢北方生态安全屏障做出重要指示。目前，我市生态环境依然脆弱，干旱缺水、植被稀疏，森林资源总量低，荒漠化危害仍较重，还有荒漠化土地2791万亩、沙化土地978万亩，分别占总土地面积的48.2%和16.9%。同时，上世纪七八十年代以来营造的农田防护林，由于树种单一、结构简单、林分生长不良，已陆续进入成熟期、过熟期，老化退化衰败现象严重，加之杨树蛀杆天牛等病虫危害较重、黑河节水工程和土地整理项目大范围实施，导致林木采伐损失加大、农田林网面积缩减，受林木胁地影响，更新恢复阻力大、进展慢，农田防护林功能有所下降。

（三）推进三北工程建设意义重大。党中央、国务院高度重视生态建设和林业改革，对筑牢北方生态安全屏障提出了更高要求，为新时代三北工程建设指明了方向。进一步推进三北工程建设，是积极推进供给侧结构性改革和实现生态美、百姓富的现实需求，是践行新发展理念、实施乡村振兴战略和推进脱贫攻坚的迫切需要。加快推动三北工程高质量发展，现固和发展西部生态安全屏障，对于加快转变工程发展方式、提升林草资源总量和质量，对于坚持以人为本、改善人居环境，对于全面建成小康社会、促进经济社会可持续发展，对于提高全域生态文明水平、建设幸福美好金张掖具有重大意义。

二、准确把握推进三北工程建设的总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想及习近平生态文明思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，遵循自然、经济和社会发展规律，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，以建设美丽生态走廊为目标，以推动三北工程高质量发展为主攻方向，以扩大林草资源总量、精准提升森林质量为重点，持续推进大规模国土绿化行动，统筹山水林田湖草系统治理，构筑更加稳固的西部生态安全屏障。

（二）基本原则

——坚持生态优先，生态效益、经济效益、社会效益相结合，实现大地增绿、社会受益、主体得利。

——坚持保护为主，牢固树立近自然林业理念，保护与发展相结合，自然恢复与人工修复相结合。

——坚持高质量发展，突出效益，增加科技含量，以水定林，适地适树，推广生态经济兼用树种，推广使用良种壮苗，扩绿增量和提质增效相结合。

——坚持深化改革、创新驱动，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，深化制度改革和科技创新，建立系统完整的防护林生态修复制度体系。

——坚持人与自然和谐共生，以人民为中心，各类利益主体共建共治共享，实现增绿与增收相统一。

（三）目标任务

到2020年，全市森林面积进一步扩大，林草资源质量继续提升，绿色生态屏障骨架基本建成；到2035年，森林面积净增66万亩，森林覆盖率在现有基础上提高1.2%以上，林草资源质量显著提升，全市生态环境根本好转，美丽生态走廊基本实现；到2050年，全市建成布局合理、结构优化、功能完备的绿色生态安全屏障。

三、科学优化三北工程建设布局

（一）做好规划修编并落实建设任务。根据国家和省上的部署要求，市、县区林草主管部门要积极配合有关部门修编三北工程建设总体规划，并紧密结合全市“一园三带”生态示范工程规划，组织编制三北工程六期规划，谋划中长期发展战略，进一步丰富工程建设内涵、充实工程建设内容，将林地、草场、荒漠等统筹纳入工程建设，对集中连片、破碎化严重、功能退化的生态系统进行综合治理，创新建设举措，合理布局工程，全面开展生态保护修复。各县区要将三北工程纳入本县区国民经济和社会发展总体规划，认真做好规划组织实施工作，切实将规划任务依据年度计划落实到建设单位和山头地块，并加大对规划执行的考核，定期对规划实施情况进行督查、评估和通报，确保规划任务按计划执行，取得实效。重点项目要依据规划和省上下达的年度计划编制实施方案和作业设计，按程序审批备案。

（二）着力扩大林草资源总量。进一步加大三北工程建设速度，统筹实施“一园三带”生态示范建设，加快推进大规模国土绿化，不断扩大林草资源总量。要紧紧围绕祁连山水源涵养区、黑河流域、交通干线、农田渠路、田间地埂、荒漠沙化区和全市“两带四区四线”乡村振兴示范建设区，坚持重点突破，加快实施一批重点生态修复项目。坚持工程治理与自然修复相结合，着力推进祁连山生态修复。围绕沿山浅山区重要水源地、林缘区坡耕地、退化灌木林地及“三化”草场，建设水源涵养林和水土保持林，实施封山育林育草。以恢复黑河林水相依的自然生态体系为目标，加快推进黑河生态带建设。大力开展造林增绿、提质增效、湿地修复、建园成景，配套完善水系、道路、农田林网，打造“绿带贯通、森林护岸、公园镶嵌、林水相融”的生态景观。按照绿随路植、林景结合的原则，加快推进交通大林带建设。以兰新高铁、连霍高速、张扁高速、312线、227线、213线等国省道和县乡公路为重点，选择乡土树种，乔灌草结合，针阔叶搭配，全力打造通道绿化美化工程。以退化林分修复和新建标准化农田林网为重点，加快推进农田林网建设。对缺株断带的林带进行补植补造，对老化退化、衰败较重的进行修复和更新改造，对已实施土地整理项目的农田耕地配套建设防护林，加快构建树种优、结构新、效能高、抗性强的农田防护林体系。坚持局部重点治理、整体封禁保护的原则，加快推进荒漠化治理。对不具备治理条件以及不宜开发利用的沙化土地实行严格的封禁保护，对中度沙化区和绿洲外围过渡带，采用工程措施和生物措施相结合，营造生态经济复合型防风固沙林。结合乡村振兴战略实施，着力抓好城乡绿化美化。将村庄绿化、乡村绿道项目纳入三北工程建设范围，建设一批集历史文化、特色风貌、旅游休闲、自然生态为一体的森林城镇、森林乡村；深入实施生态富民工程，释放生态红利，创新推广生态脱贫模式，支持规模经营，发展特色生态产业，让绿水青山成为脱贫富民的金山银山。

四、努力提高三北工程建设质量效益

（一）着力提高林草资源质量。将种苗质量和良种应用纳入工程建设质量管理，优先选择乡土树种和抗逆性强的适生优良树种，科学发展主栽树种、辅助树种，严禁盲目引进外来植物品种。科学选择林草植被种类和恢复方式，宜造则造、宜封则封，确保造林成活率和保存率。加强林草种苗管理，提高林草种苗质量，注重林草种质资源保护和良种选育、生产、更新、推广工作，鼓励选育、生产、经营相结合，维护林草品种选育者和林草种苗生产者、经营者、使用者的合法权益。大力营造乔灌草搭配、带片网结合的多树种混交林，建设以森林植被为主体、林草结合的生态安全屏障。以优化林草资源结构、质量、功能、效益为重点，全力实施退化林修复、灌木林平茬复壮等经营修复工程。支持开展中幼龄林抚育经营和过熟林更新改造项目。科学制定经营方案，重点实施产能提升工程，增加营林收益。

（二）坚持科学植树造林种草。统筹考虑水资源承载能力，戈壁荒滩、沙化土地、盐碱化土地等困难立地造林，坚持以水定林、以地力定林，提高植被恢复的科学性和有效性。坚持林随水走、林成水到、量水而行，严格执行技术规程，合理确定初植密度，提倡低密度造林，大力推广节水造林和低覆盖度治沙技术。立足自然降水量实际，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒，严禁打破水资源承载力极限和违背科学规律的造林种草行为，因地制宜，提倡封禁保护和雨养林业建设模式。加大标准化生态示范和科技成果推广力度，建设一批代表性强、辐射面广的综合示范区和科研培训基地。加强关键技术攻关和应用，提高科技成果转化率，不断完善技术标准体系。加强新技术运用，依托“互联网＋”，加强造林种草精细化管理。加强林草种质源普查与收集，大力发展林草良种基地和采种基地，优先做好优质高效防护林、生物质能源林、名优特经济林、珍贵树种、优质饲草、经济灌木和藤本植物的良种选育和推广工作。

（三）加强防护林保护修复。坚持建设和保护并重，依法治林，严厉打击乱砍滥伐、毁林开垦、非法征占用林地等违法行为。加强林业有害生物防治，严格保护防护林资源，巩固工程建设成果。积极推广禁牧、轮牧、休牧，从源头上控制退化及沙化危害。要切实加强退化防护林修复，根据退化成因与程度，科学确定修复模式，大力推进更新改造。对重度退化防护林，可采取小面积块状皆伐更新、带状采伐更新、林（冠）下造林等方式进行更替改造；对中度退化防护林，可采用块状择伐、带状择伐、单株择伐等方式进行择伐改造，伐除枯死、濒死木，并补植补造，营造混交林；对轻度退化防护林，可采取补植、浇水、施肥等方式进行抚育改造，促进林木生长，提高林分质量。对退化农田防护林，可采取隔带、隔株、带外、半带、断带及带内整行等方式进行渐进改造，更新造林；对缺株断带的农田防护林要全面补植补造。

（四）支持发展林业产业。在有效保护森林资源和生态环境的基础上，按照生态优先、科学利用、持续发展的原则，积极探索生态与经济结合、地绿与民富结合的实现路径，鼓励采用国家储备林项目模式，发展生态经济型防护林。在树种选择上，鼓励选择已具有一定规模效益的特色林果、木本油料等经果林观赏多用树种。鼓励可平茬利用的灌木林，实行平茬利用。扶持发展生态旅游康养项目，鼓励发展林产品加工项目。实施森林生态产品建设工程，鼓励创建森林生态标志产品生产基地。

五、不断完善三北工程建设政策机制

（一）完善投入机制。充分发挥政府投入在林业生态建设中的主渠道作用，依据工程规划，全面落实工程建设任务，统筹用好三北工程国家投资，积极争取国家加大中央投资力度，提高投入标准，建立稳定持续的工程建设投入机制。各县区政府要加大山水林田湖草生态修复工程项目、生态功能区转移支付资金等相关项目资金整合力度，支持三北工程建设。工程造林成林后申报纳入森林生态效益补偿范围。积极探索实行先造后补、以奖代补、贷款贴息、以地换绿等多种方式，推进造林、管护、抚育等任务由各类社会主体承担，引导社会资金积极投入。各县区要不新完善投资结构，将水、电、路等造林种草基础设施建设、资源管护等与工程同步规划设计、同步推进，择优创建一批具有地方特点的森林抚育经营示范点。

（二）完善工程建设机制。建立宏观调控和市场配置互为补充的工程建设机制，发挥市场配置资源的决定作用和各级政府在政策法规、组织管理、规划设计、建设布局、督导检查等方面的主导作用。培育新型经营主体，落实所有权，稳定承包权，放活经营权，充分发挥“三权”的功能和整体效用。全面推行专业化造林，培育一批专业化造林企业，建设一批规模化、集约化的生态产业园区。经营主体在村镇“四旁”等非林地栽植的林木和在承包荒山荒地等非林地上营造的商品林不纳入采伐限额管理，在承包林地上营造的商品林优先保障采伐限额。经营主体承包荒山荒地营造的公益林，允许进行抚育或更新性质的采伐。推行“企业+合作社＋大户承包”造林模式，逐步建立完善“国家有投入，企业有支持，科技作支撑，农民有收益”的生态建设长效机制。

（三）建立金融扶持机制。创新政策性、商业性互补的森林保险产品，防范自然灾害，保障生态安全。积极推广“龙头企业＋新型经营主体＋基地＋农户”等不增加地方政府债务风险的融资模式。鼓励企业、个人营造碳汇林，努力增加森林碳汇指标，积极推进碳排放交易体系建设。探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益市场化质押担保贷款。创新和推广国家储备林投融资机制和模式，发挥财政资金引领带动作用和开发性政策性金融积极作用，形成财政金融政策合力。

（四）建立林草资源管护机制。各县区政府要全面承担主体责任，市林草主管部门要严格落实监管责任，明确管护责任，落实管护资金，强化管护队伍，健全管护设施，积极推行协议管护、委托管护等方式，探索建立“政府主导、农牧民主体、全民参与”的管护新机制。加强林业草原有害生物防治，建立生态风险评估制度，从源头上控制风沙和水土流失危害，巩固工程建设成果。要创新林草资源管护机制，集体公益林可委托经营管理，新造国有林可采取政府购买服务的方式委托专业队管护。实行网格化管理，就近广泛吸纳并培训当地建档立卡且有劳动能力的贫困户参与资源管护，将管护责任落实到单位、村组、个人，管护任务分解到山头、地块、地段，并签订管护合同。

六、加强三北工程建设组织保障

（一）切实强化组织领导。各级党委、政府要将三北工程建设纳入生态文明建设考核目标体系。建立完善各级林业和草原部门目标责任制，确保任务落地、责任到人。完善表彰激励机制，对高质量完成工程建设任务的县区，在项目、资金安排上予以适当倾斜，对作出重大贡献的集体、个人和其他造林主体，按照有关规定予以表彰奖励。

（二）加强工程管理队伍建设。加强工程管理人员配备，安排必要的工作经费。逐步增加生态保护岗位和投入，建立符合三北工程建设实际的管护队伍，组建工程建设生态护林员和草原管护员。强化各级工程管理部门的职能和作用，夯实工程建设发展基础，加强生产技术、森林资源、财务资金等基础档案管理。实施新型职业林农培育工程，将工程人才队伍建设纳入人才发展规划体系。实施“互联网+人力资源服务”行动，开展多形式、多层次的技术培训。

（三）广泛动员社会力量参与。进一步拓展宣传广度和深度，重点宣传三北工程建设的政策措施、建设成效、成功经验和先进典型，以及筑牢生态安全屏障的重要意义，提高全社会对三北工程的认知度和生态保护意识。进一步发挥工会、妇联、共青团和其他社会团体在工程建设中的积极作用，动员社会各方面力量，形成全社会构建绿色生态屏障的强大合力。

                                                                                                                                      张掖市人民政府　　

                                                                                                                                      2019年3月4日