张政办发〔2016〕145号

 

 

 

张掖市人民政府办公室

关于印发张掖市国有林场改革实施方案的通知

 

各县（区）人民政府，市政府有关部门，市直及省属驻张有关单位：

《张掖市国有林场改革实施方案》已经市政府同意，现印发你们，请认真组织实施。

 

 

张掖市人民政府办公室

2016年8月12日

 

 

张掖市国有林场改革实施方案

 

为加快推进国有林场改革，确保国有林场持续稳定健康发展，充分发挥国有林场在生态建设中的重要作用，根据《中共中央国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》中发〔2015〕6号）、《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于印发〈甘肃省国有林场改革实施方案〉的通知》（甘发〔2016〕11号）等文件精神，结合我市实际，制定本方案。

一、发展现状

（一）国有林场功能定位。张掖市地处黑河流域中上游，是祁连山水源涵养区的核心区域，作为西北干旱地区重要的水源涵养区和生态功能区，能有效缓解巴丹吉林和腾格里沙漠的前移汇合，遏制沙尘暴源区的形成，是西北重要的生态安全屏障和国家重点生态功能区，在构筑西北乃至全国生态安全屏障中具有十分重要的战略地位。长期以来，全市国有林场坚持“南保青龙、北锁黄龙、中部优化绿洲生态城市”的林业生态建设可持续发展战略，以天然林保护、退耕还林、三北防护林、防沙治沙、重点公益林管护等重点生态工程建设为载体，以重点生态项目实施为抓手，因地制宜，统筹规划，全力推进，荒漠化扩展趋势得到遏制，祁连山水源涵养能力不断提升，绿洲生态防护效益日益增强，城乡景观绿化稳步推进，特色林果产业蓬勃发展，区域性生态环境和城乡人居环境明显改善，生态屏障建设取得显著进展，为全市经济社会持续快速健康发展发挥了重要作用。

（二）国有林场基本情况。全市国有林场经营总面积3638.65万亩，其中林地面积1088.38万亩。林业用地中，有林地169.58万亩，疏林地20.57万亩，未成林地32.16万亩；天保管护面积452.65万亩，公益林管护面积515.74万亩。全市共有国有林场27个。按行政隶属分，县属林场25个（甘州区3个、临泽县4个、高台县3个、山丹县4个、民乐县4个、肃南县7个）；市属林场2个（寺大隆、东滩）。按区域划分，在祁连山自然保护区内的山区林场9个，川区林场18个。全市国有林场现有编制1159人，其中：全额293人、差额240人、自收自支626人；实有人员1528人，其中，在职1037人，离退休491人。全市国有林场资产总额16471万元，其中固定资产5540万元，流动资产6348万元，其它资产4583万元，负债总额10069万元，净资产6402万元。

（三）存在的困难和问题。

1.经费来源不一,林场发展失衡。27个国有林场中，差额拨款的14个，自收自支5个，职工社会保障和事业经费负担沉重，经费缺口逐年加大，加之近年来造林成本不断增加、各类债务亟待消化。相对全额拨款林场，差额拨款和自收自支林场困难重重，举步维艰。

2.管理体制不顺，工作难度较大。9个山区林场既是地方林场，又是祁连山自然保护区管理局下属的管护站，受县（区）林业局和祁连山自然保护区管理局双重管理，国家重点生态建设项目资金不是直接下拨地方组织实施，地方财政无法有效配套，生态治理政策落实难度大。

3.人才严重缺乏，林场发展受限。国有林场大都地处偏远，条件艰苦，在引进人才方面缺乏优势，困难重重；同时，人才新老交替出现断层，人才结构老龄化程度严重（30 岁以下人员不足10%），人才紧缺已成为制约林场发展的主要因素。

4.基础设施薄弱，生产条件艰苦。近年来，全市国有林场的基础设施有了较大改观，但受地域位置和交通条件限制，工作、生活条件相对艰苦。目前，全市国有林场场部待改造办公用房面积3694.8平方米、业务用房面积6632平方米。

5.产业发展滞后，创收能力不足。我市绝大部分国有林场主要承担天然林保护和森林抚育的职责，工作重心以森林资源管护为主，不具备商品经营性林场的条件，缺乏开展经营性生产的有效途径，没有形成带动林场经济增长的有效产业，发展后劲不足。

    二、改革的总体思路和目标

• 指导思想

    全面贯彻落实省委、省政府的决策部署，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，突出公益性改革方向，推进政、事、企分开，创新资源管护方式，强化林业基础建设，完善政策支持体系，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制。

（二）基本原则

1.坚持生态优先，保护为主。把维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度，确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失，充分发挥国有林场坚守生态红线的骨干作用。

2.坚持改善民生，保持稳定。立足国有林场实际，稳步推进改革，维护职工切身利益，妥善解决好历史遗留问题，充分调动职工的积极性、主动性和创造性，保持林场稳定。

3.坚持整体推进，突出重点。突出解决国有林场定性定位、社会统筹等问题，统筹协调各项改革举措，理顺管理体制，创新经营机制。根据林场建设实际情况，科学制定改革方案，推动国有林场管理体制机制创新，按照“一场一方案”的原则，由省国有林场改革领导小组审批后实施。

4.坚持分类指导，合理设计改革路径。市、县（区）人民政府对所辖国有林场改革负总责，根据国有林场所处的生态区位、资源状况、人员结构，合理设计改革方案，不强求一律，不搞一刀切；严格把握政策，细化分解任务，认真落实措施，正确处理好改革、发展、稳定的关系，扎实有序推进改革。

（三）总体目标

通过深化改革，逐步建立起符合现代林业发展要求的管理体制和经营机制，初步理顺林区基础设施建设的投入渠道，分离林场办社会职能，妥善解决历史遗留问题，社会保障实现全覆盖，林区社会环境和谐稳定，森林资源得到有效保护和发展，林业主导产业效益不断提高。力争到2020年，新增森林面积15万亩，森林保存面积达到961.1万亩；森林蓄积量达到1600万立方米；森林覆盖率提高0.27个百分点，达到17.53％。

• 改革范围

    张掖市行政区内经依法批准具有法人资格的国有林场。

三、改革的主要任务

（一）科学界定生态公益性属性

坚持国有林场改革的公益性取向，将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国土生态安全和提供生态公益服务，并按功能定位，明确森林资源保护的组织方式，合理界定国有林场属性。我市国有林场保护着全市最优质、最稳定、最完备的森林资源和生物多样性最丰富的生态系统，是河西地区经济发展的生态屏障。所辖国有林场（高台县碱泉子林场除外）都不具备商品经营型林场的条件，均属生态公益型林场，应全部按生态公益型事业单位管理。

• 理顺国有林场管理体制

1.核定国有林场机构编制和岗位设置。我市国有林场管理人员和管护人员均按现有机构编制管理部门实际核定的编制人数确定，不能突破。

2.调整国有林场管理机构。全市国有林场分为市属和县属两种管理方式。按照维护发展稳定，精简、高效管理和有利于国家生态建设的原则，合理设置内部管理机构。原有管理体制不变，市属国有林场寺大隆林场仍由市林业局管理，东滩林场仍由市湿地局管理；县属国有林场仍由县（区）林业局管理。根据实际情况，对经营面积5万亩以下，分布零散的国有林场进行整合，组建大、中型林场，合并后的国有林场机构设置由林业主管部门报同级编制部门按规定审批；对达不到管护面积标准、已由私有企业购买的高台碱泉子林场予以撤销。理顺9个山区林场双重管理问题，提高管理效率。

3.强化国有林场管理职能。市、县两级林业主管部门主要承担监督指导的职责，加强发展战略、规划、政策、标准的制定，减少对国有林场的微观和直接管理。全市国有林场实行场长负责制和场长任期目标考核责任制，国有林场场长对本场资源保护、森林培育、林业产业开发、林场队伍稳定负总责。国有林场要切实加强党的领导，健全党组织班子，开展好组织活动，坚定正确的改革方向。加强国有林场工青妇组织建设，健全职工代表大会等民主管理形式，保护职工合法权益。

（三）创新国有林场管理模式

按照“稳定管理人员、增加技术人员、精简工勤人员”的原则，科学核定事业编制，用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员的经费纳入同级政府财政预算。完善以购买服务为主的公益林管护机制，将国有林场公益林管护、森林防火、造林营林逐步引入市场机制，通过合同、委托、公开招标等方式面向社会购买服务，所需经费纳入同级财政预算给予保障。按照“内部消化为主，多渠道解决就业”和“以人为本，确保稳定”的原则，妥善安置国有林场富余人员，不采取强制性买断，不搞一次性下岗分流，在职工自愿的前提下，主要通过提供多种经营岗位逐步过渡到退休，确保职工基本生活有保障。

    （四）加强国有林场资源保护

    建立“国家所有、分级管理、林场保护与经营”的森林资源管理制度。严格依法保护国有林场经营管理的生态公益林，加强国有林场森林资源保护管理考核，将国有林场资源增长状况纳入年度目标责任书考核，每年由市、县林业主管部门考核一次，考核结果作为综合评价国有林场主要责任人能上能下的重要依据。对国有林场场长实行森林资源离任审计。加强国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案，定期向社会公布国有林场森林资源状况，接受社会监督。探索建立国有林场森林资源有偿使用制度，利用国有林场森林资源开展经营活动，要明确收益分配方式及国有林场所占比例；经批准占用国有林场林地的，应当按规定足额支付林地、林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。  

• 增强国有林场发展活力

    按照《张掖市林业发展“十三五”规划》总体要求，在继续保护和建设好生态公益林的前提下，充分挖掘林区资源优势，利用市场机制，推动发展种苗花卉、森林旅游、林副产品加工和林下种植养殖等特色产业，不断拓展国有林场的经营创收能力，提高林场发展后劲和职工生活水平。同时，合理使用林场土地资源，扩大苗木繁育和林果产业开发。

    （六）完善国有林场职工保障体系和人事保障制度

    健全林场职工社会保障制度，实现国有林场职工“五险一金”按时足额缴纳，对往年欠缴的各项保险应一次性给予补缴，欠缴资金首先由中央财政安排的国有林场改革补助资金予以解决，不足部分按现行渠道由财政统筹解决。确保林场干部职工工资制度正常运转，按本地事业单位工资标准和增资方案同步执行。国有林场退休人员执行事业单位退休金计发办法。将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保障范畴，符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围，享受与城镇居民同等待遇的保障性住房、医疗救助、最低生活保障和基本养老保险缴费补贴等惠民政策。

四、配套政策

（一）完善基础设施建设保障渠道。要将国有林场的护林站点用房、道路、供电、广播电视、安全饮水、森林防火设施、有害生物防治等基础设施建设纳入同级政府建设规划，加大财政投入力度。结合实施易地扶贫搬迁政策项目，积极推进国有林场生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居地区的场部逐步就近搬迁到小城镇，提高与城镇发展的融合度。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。将国有林场棚户区改造、公共租赁住房建设纳入各级地方政府总体建设规划，做到统筹兼顾、同步实施，切实改善国有林场职工居住和生活条件。基层林业职工享受市、县（区）在医疗、教育、购房等方面的优惠政策。 

（二）加强对国有林场的财政支持。国有林场按公益服务类事业单位管理后，按照生态林区提供生态公共产品和公共服务，政府和社会购买生态公共服务并提供项目建设投入和必要经费支持的思路，进一步完善财政投入和项目建设投入机制。各级财政部门统筹安排使用国家和省市重大林业生态工程项目建设资金，确保其人员公用经费供给标准达到公益服务类事业单位财政供给水平，不足部分纳入同级财政预算。林场经营收入实行“收支两条线”管理，纳入财政预算管理，由各级财政部门返还用于林场人员公用经费补助、扩大生产经营规模、改善职工生产生活条件和奖励扶持发展等方面。中央财政安排的天然林保护工程管护费和公益林生态效益补偿费中的人员经费在财政预算中予以抵减，不再重复拨付。

（三）加强对国有林场的金融支持。各县（区）、各有关部门要对国有林场所欠金融债务进行调查摸底，根据债务形成原因和种类，采取不同的方式予以化解。对于正常类金融债务，到期后依法予以偿还；对于国有或国有控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的不良债务，待中国银监会、财政部、国家林业局的政策出台后进行合理化解；其它不良债务，确因客观原因无法偿还的，经审核后可根据实际情况采取贷款延期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的，按照相关规定予以核销。严格审核不良债务，防止借改革逃废金融机构债务。开发适合国有林场特点的信贷产品，充分利用林业贷款中央财政贴息政策，拓宽国有林场融资渠道。

（四）加强职工培训和人才体系建设。以基层林业管理人才为重点，精心选拔，大力培养，打造一支政治坚定、业务精通的林业管理人才队伍。加大职工培训力度，建立健全国有林场人才交流机制，提高国有林场人员综合素质和业务能力。以高层次科技人才为重点，加大引进力度，在编制内优先公开招聘录用，积极与各林业高等院校建立长期合作关系，通过“送出去，招进来”的形式培养后备人才。国有林场要做好高校毕业生实习就业工作，吸引更多的高校毕业生投身林业发展建设，保持林场职工队伍合理的年龄结构、知识结构和专业技术结构，为国有林场发展提供可靠的人力资源保障。

五、工作步骤

（一）制定方案阶段（2016年5月-2016年7月）。在抓紧做好方案调研和制定工作的同时，各县（区）要采取多种形式，广泛宣传国有林场改革的历史背景、有关政策和目标要求，并把宣传动员贯穿改革工作始终，使广大职工统一认识，增强改革信心，在全社会营造关心、支持和积极参与国有林场改革的浓厚氛围。各国有林场要结合省、市、县（区）国有林场改革方案，按照“一场一方案”的要求，依据各自林场森林资源、人力资源、基础设施、经济发展、生产生活状况等因素，研究制定符合各自实际的改革方案；各县（区）国有林场改革领导小组要认真测算改革成本，分析梳理改革面临的困难和问题，调研改革相关政策，提出改革思路、目标任务和具体措施办法，落实好政策、资金等问题，制定具有可操作性的县（区）改革实施方案，连同各国有林场改革实施方案于6月底前上报市国有林场改革工作领导小组办公室审查完善后，报请省国有林场改革工作领导小组批复实施。

（二）组织实施阶段（2016年7月-2017年6月）。市、县（区）有关部门、各国有林场要按照批复的实施方案，积极稳妥地组织实施好各项工作，切实落实好各项政策。改革主管部门要加强对改革实施情况的跟踪指导和督促检查。各有关部门要主动沟通、积极协调，及时帮助解决改革中出现的新情况、新问题，抓好相关政策的落实，确保改革统筹推进、顺利实施、按期完成。

（三）总结验收阶段（2017年6月-2017年12月）。改革工作完成后，各县（区）、各有关部门要组织自查验收，进一步查漏补缺。在此基础上，向市国有林场改革工作领导小组上报工作总结和自查报告。市国有林场改革工作领导小组组织人员对国有林场改革工作进行全面检查，反馈检查结果，提出完善意见，总结改革中的经验和不足，为迎接省上检查做好准备。

六、保障措施

（一）切实加强组织领导。国有林场改革政策性强、时间紧、任务重。为加强对国有林场改革工作的组织领导，成立张掖市国有林场改革工作领导小组（名单附后，不另行文），负责全面指导、统筹协调全市国有林场改革工作，研究解决国有林场改革过程中出现的重大问题，监督检查各县（区）国有林场改革工作。各县（区）也要成立相应的组织机构，全面指导开展本县（区）改革工作，协调解决改革中的具体问题。

（二）强化部门协作配合。国有林场改革牵涉面较广，需解决的遗留问题较多。各有关部门、单位要按照职能分工，各司其职，各负其责，加强沟通，密切配合，及时研究解决相关问题，切实形成推进改革的强大合力。

（三）规范改革操作程序。要按照国有林场改革工作的总体部署，进一步明确具体要求、规范具体程序，做到依法依规操作、民主操作、阳光操作，切实保障职工在改革中的知情权、参与权和监督权。

（四）切实维护改革稳定。要统筹兼顾，正确处理改革、发展、稳定的关系，切实维护国有林场的社会稳定。改革中既要全面落实各项改革政策，保持政策的连续性、稳定性，又注重保障职工的合法权益，着力解决国有林场民生问题；既要善于做细致的思想工作，又善于调动和发挥职工群众支持改革、参与改革的积极性和主动性，确保国有林场改革平稳顺利推进。

（五）及时总结改革经验。每一阶段改革结束后，要及时总结上报情况，宣传典型做法，推广成功经验，推动改革不断深入，确保改革达到预期目标。

 

附件：张掖市国有林场改革领导小组成员名单

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

附件

 

 

张掖市国有林场改革领导小组成员名单

 

组  长：黄泽元   市委副书记、市政府市长

副组长：王海峰   市政府副市长

        勇  强   市政府副市长

成  员：安月香   市委组织部副部长、市编办主任

        伏世祖   市发改委主任

        郑生新   市教育局局长

        蔺学锋   市民政局局长

        何格经   市财政局局长

        王光寅   市委组织部副部长、市人社局局长

        周元圣   市建设局局长

        聂  斌   市林业局局长

        李积英   市卫生计生委主任

        傅  弘   市林业局副局长

        巴年基   张掖银监分局局长       

领导小组办公室设在市林业局，聂斌同志兼任办公室主任，傅弘同志兼任办公室副主任。

 

 

 

抄送：市委办公室，市人大常委会办公室，市政协办公室。
公开属性：主动公开
张掖市人民政府办公室	2016年8月12日印发
共印75份