张政发〔2015〕66号

各县区人民政府，市政府各部门，市直各单位：

为进一步科学规范政府举债行为，提高融资资金使用效益，有效防范和化解财政金融风险，保持全市经济社会持续健康发展，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《甘肃省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（甘政发〔2014〕123号）精神，结合我市实际，就加强全市政府性债务管理工作制定如下意见：

一、加强政府性债务管理的必要性

近年来，我市政府性债务资金在支持经济和社会发展、提高公共服务水平和改善民生等方面发挥了积极作用。但是，随着政府性债务规模持续扩大，大部分债务收支未纳入预算管理，部分县区政府还存在偿债压力大、债务管理制度不健全、偿债责任不明确、偿债不及时、信息不畅通等问题，这都将严重影响经济社会事业健康发展，影响财政运行、金融安全。因此，各级政府要强化风险防范意识，加强地方政府性债务管理，建立科学规范的举债融资机制。

二、加强政府性债务管理的指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，建立“权责利相结合，借用还相统一”的政府性债务管理机制，有效发挥各级政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进经济社会持续健康发展。

三、政府性债务管理的基本原则

（一）疏堵结合。赋予各级政府依法适度举债融资权限，建立规范的政府举债融资机制。同时，坚决制止各级政府违法违规举债。

（二）明确责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

（三）规范管理。市人民政府对全市政府性债务实行规模控制，各级财政部门在限额内统一管理政府性债务工作，严格限定各级政府举债程序和资金用途。各级政府（含政府部门和机构，下同）及其事业单位的债务要分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。

（四）防控风险。建立风险预警机制，综合运用债务率、负债率、偿债率等定量指标，对政府性债务进行风险预警。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

（五）稳步推进。在加强和规范管理的同时，妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

四、规范政府性债务举借程序

市县政府确需举借债务的，由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。具体程序和方式如下：

（一）政府债务实行规模控制，限额管理。市级财政部门根据省政府、省财政厅确定的市县区政府举债限额提出全市本年债务举借计划，经市政府同意报市人大或人大常委会批准后，确定市县区政府举债额度。各县区人民政府在市政府批准的债务限额内举借债务，并报同级人大或其常委会批准，不得超限额举债。

（二）政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，通过发行一般债券融资。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，通过发行专项债券融资。政府举借债务要遵循市场化原则。建立政府信用评级制度，完善政府债券市场。

（三）推广政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

五、加强政府性债务使用监管

（一）明确资金使用范围。政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。　

（二）实行政府债务预算管理。县区政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。　

（三）规范债务核算拨付。债务资金要与项目严格对应，专款专用，专账核算。政府直接债务资金，由财政部门或主管部门按项目实施进度及时拨付。政府或有债务资金，由举债机构按照收支计划执行，并定期向主管部门和财政部门报送使用情况。

（四）建立统计分析报告制度。县区政府要完善政府债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。财政部门要认真做好本级政府债务的统计分析工作，定期对政府债务的规模、结构、发展趋势和风险程度等进行综合评价，并向本级政府和上级财政部门报送债务统计报表及债务分析报告。

（五）规范融资平台管理。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。各级财政部门要会同人民银行、银行业监管部门、审计部门，清理融资平台公司，锁定融资平台公司政府债务，逐级上报财政部门备案。

（六）强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向政府提供融资，不得要求政府及其部门违法违规提供担保。对购买政府债券的，要符合相关监管规定。对违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

（七）严肃财经纪律。县区政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

六、完善政府性债务偿债机制

（一）明确偿债责任。按照“谁举债、谁偿还、谁负责”的原则，举债机构为偿债责任主体，法定代表人为偿债责任人，承担偿还政府性债务的责任。

（二）落实偿债资金。政府一般债务主要以公共财政预算收入偿还，专项债务以对应的政府性基金或专项收入偿还。有关部门要积极组织收入，确保有足够的偿债资金。偿债机构要制定还款计划，签订责任书，按时偿还债务本息。

（三）建立偿债准备金制度。各级政府要根据当年应偿还的政府性债务的规模和期限结构等因素建立偿债准备金制度。偿债准备金纳入当年预算，实行专账管理，主要用于按规定由财政直接偿还的债务，以及未能及时清偿的临时垫付及清偿。

（四）认真清理甄别并妥善处理存量债务。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性存量债务按照审计口径进行甄别。对政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对政府负有担保责任的债务，要按照《预算法》、《担保法》有关规定，纳入或有债务监控范围。对政府可能承担一定救助责任的债务，要按照“权责利相一致”的原则，明确政府和企业的责任，切实做到谁借谁还、风险自担；确需政府承担救助责任的债务，偿债资金要纳入预算管理，相应的资产、收入或权益等要一并划转。对甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。对甄别确认的存量债务，通过以下措施逐步化解。

1．加大预算统筹力度。对政府负有偿还责任的到期债务，各级政府要统筹各类资金，加大偿债力度。新增一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算财力，以及结余资金、超收收入等，原则上要优先用于偿还到期政府债务。各部门、单位要优化调整支出结构，大力压缩经常性支出和专项支出用于偿还债务。

2．合理降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的政府存量债务，各级政府可在批准的限额内申请发行政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

3．分类化解存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。各级政府要依法依规落实原协议各项条件，督促债务人落实偿债资金来源，确保按期足额偿债。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、探索公私合作模式等措施，提高盈利水平，增强偿债能力。对融资成本过高、期限结构不合理的未到期债务，鼓励债务单位与债权人协商按照合理回报水平和期限重新签订协议。有关债务举借单位和连带责任人要切实履行协议规定，明确偿债责任，落实偿债资金，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的债务，债权人应按照市场化原则承担相应责任和损失。

（五）确保在建项目后续融资。各县区政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用政府债务资金的在建项目，财政部门要会同有关部门核算后续融资需求，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。在建项目举债规模纳入年度债务限额管理。

七、建立政府性债务风险控制体系

（一）建立监督评价机制。县区政府要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。各级审计、财政等部门要加大对政府债务管理工作的审计和专项检查力度。对于政府及其部门过度举债、违法违规举债或提供担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务、风险防控不力、提供虚假信息等行为，以及存在绩效评价结果较差、审计和专项检查中发现问题较多、整改落实不到位等情况的，要进行约谈和问责，并依法依规追究相关单位和责任人的责任。

（二）建立风险预警机制。市财政部门根据省财政厅发布的市县区债务风险评估结果，建立完善政府性债务预警监控机制。预警机制根据债务风险设为黄色和红色两个级别。对发生黄色预警的县区，市财政部门将予以通报，并限制审批新增债务额度，控制其债务余额的规模和增长速度；对发生红色预警的县区，市财政部门不再审批新增债务额度，该类县区要积极采取措施，通过控制项目规模、调整支出结构、压缩公用经费、处置存量资产等方式，加大偿债资金筹措力度，逐步降低债务风险。

（三）建立应急处置机制。县区政府对其举借的债务负有偿还责任，省、市政府实行不救助原则。县区政府要强化预算约束，防范道德风险，制定应急处置预案，建立责任追究机制。要全面掌握资产负债、还本付息、财政运行等情况，及时跟踪风险变化，切实防范风险演变。县区政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。债务风险应急处置预案由财政部门牵头制定，经本级政府批准后报市财政局备案。

（四）建立考核奖惩机制。将政府债务管理作为县区政府领导班子和领导干部政绩考核的一项硬指标，重点考核任期内防控债务风险、落实偿债责任、化解存量债务等情况，纠正不正确的政绩导向，防止政府行为短期化。对信用级别高、防控和化解债务风险整体效果好的县区政府，省、市政府通过举借债务额度倾斜或以奖代补等方式给予适当奖励；对到期债务偿还不及时、风险化解措施不得力、存在违法违规行为的，视其情节轻重，分别采取停止核定新增政府债务规模、建议省财政厅扣减转移支付增量等措施予以处罚，将扣减资金直接用于偿还债务，并督促其限期整改。

八、加强组织领导

（一）落实政府管理责任。全市政府性债务管理工作由市政府统一领导，县区政府对其辖区内政府性债务管理工作负总责。各级政府是本级政府性债务管理的责任主体，政府主要责任人是本级政府性债务管理的第一责任人。各部门主要负责人是本部门政府性债务管理的第一责任人。

（二）强化财政监管责任。各级财政部门是政府性债务的归口管理部门，要成立专门债务管理机构，充实管理力量，完善管理制度，做好控制债务规模、规范举债程序、强化预算管理、管控债务风险和加强统计分析等工作。

（三）明确相关部门责任。各级政府要建立政府性债务管理协调机制。发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高市县的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要将政府债务管理情况纳入预算执行及决算审计、领导干部经济责任审计范围，依法加强对各级政府性债务的审计监督；监察部门要及时查处政府投融资活动中的违法违纪行为。

各县区、各部门要根据本实施意见，结合自身实际，制定贯彻落实的具体措施和办法，并报市财政局备案。

张掖市人民政府　

2015年5月5日