张政办发〔2009〕227号

各县（区）人民政府，市政府有关部门，省属驻张有关单位：

市国土资源局《关于做好全市土地利用总体规划编制工作的意见》已经市政府同意，现予批转。请认真抓好落实。

二〇〇九年十一月二十六日

关于做好全市土地利用总体规划编制工作的意见

（市国土资源局　　　2009年10月16日）

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、推进节约集约用地、落实最严格耕地保护制度的基本手段，也是各类建设利用土地的重要依据。根据《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）、《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）的通知》（国发〔2008〕33号）、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）以及《甘肃省人民政府关于做好土地利用总体规划修编前期工作的通知》（甘政办发〔2005〕116号）精神，为加快推进我市各级土地利用总体规划编制工作，现提出如下意见：

一、土地利用总体规划编制的必要性、重要性和紧迫性

我市现行各级土地利用总体规划批准实施以来，在加强土地管理，贯彻落实国家宏观调控的方针和产业政策，保护耕地和基本农田，促进节约集约用地，优化城乡用地结构和布局，协调生态环境建设等方面发挥了重要作用。但是，现行规划已执行十几年，在规模、结构和布局上都难以适应当前经济社会发展的需要。当前和未来一个时期是我市加快推进城镇化、工业化和农业现代化，实现由农业大市向经济强市跨越的关键时期，人口增加、经济社会发展和生态环境改善对全市土地利用结构和布局提出了新的更高的要求，土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题将进一步显现。因此，抓紧编制土地利用总体规划，是解决制约我市经济社会发展的瓶颈与矛盾，引导城市发展和生产力合理布局，加强耕地和基本农田保护，统筹土地利用与经济社会发展的当务之急。

二、土地利用总体规划编制的基本要求

（一）指导思想

以科学发展观为统领，坚持“两保一高”（严格保护土地资源、保障科学发展用地、高效集约利用土地），正确处理当前与长远、局部与整体、需要与供给的关系，加强宏观调控，转变用地观念，创新用地模式，注重开源节流，落实共同责任，构建保障科学发展新机制，促进我市经济社会又好又快发展。

（二）基本原则

1．严格保护耕地。严格保护耕地特别是基本农田，确保耕地数量的稳定与质量的逐步提高，加强基本农田保护和建设，进一步提高农业综合生产能力，维护国家粮食安全。

2．保障科学发展用地。按照全面、协调、可持续发展的要求，合理安排非农业建设用地和生态环境保护用地，重点保障能源、交通、水利等基础设施以及优势特色产业和重点项目发展用地，保障经济适用房、廉租房等民生用地，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

3．提高土地利用效益。以建设资源节约型社会为目标，严格执行建设用地定额标准，加大存量土地和闲置土地利用，推行节地挖潜，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，坚定不移地走新型城镇化和工业化道路。

4．优化土地利用结构与布局。从实现城乡统筹、区域协调的要求出发，优化城乡、区域土地利用结构和布局，促进城镇化、工业化和农业现代化健康发展。

5．保护生态环境。以建设环境友好型社会为目标，切实加强对湿地等生态功能区和重要自然、文化遗产的保护，积极开展国土综合整治，加大对水土流失、土地污染的防治力度，提高土地资源可持续利用能力。

（三）总体要求

各级规划编制要紧紧围绕当地经济社会发展目标，力求体现国家和省上对土地规划的宏观要求，充分体现市委、市政府对全市经济社会发展的战略构想，总结和运用近年来我市土地管理中一些行之有效的措施和经验，突出当地特色。

（四）规划期限

规划编制以2005年为规划基期年，2010年为近期规划目标年，2020年为远期规划目标年。县、乡级规划编制基数采用二次土地调查数据，经校核转换后形成规划基数。

三、土地利用总体规划编制的任务与内容

（一）土地利用总体规划编制的主要任务

1．评价现行规划实施情况。评价现行规划实施的成效与不足，确定规划编制的重点和方向，形成规划实施评价报告。

2．分析规划背景与形势。分析自然资源环境禀赋条件、人口变化、经济社会发展趋势和政策环境等规划背景，明确经济社会发展对土地利用的要求。

3．预测分析土地供需变化趋势。综合分析土地资源利用现状、潜力、特点和经济社会发展等各方面因素，研究土地供需在时间和空间上的变化趋势，预测规划期内各类、各业用地需求。

4．编制规划供选方案。以上级规划下达的各项指标为依据，明确土地利用结构调整的方向，开展用地结构调整多方案设计与评价，确定优化方案。

5．优化土地利用布局。根据区域协调和城乡统筹要求，安排土地保护、利用、整治、开发的重点区域、重大工程和重大基础设施建设项目用地布局，合理划分土地利用区域。

6．明确空间管制内容和管制规则。划定城镇、工矿和农村居民点用地的建设边界，落实基本农田保护区，明确保护责任和管制规则。

7．拟定规划实施的政策措施。从行政、经济、社会、技术等多方面明确规划实施的责任与义务，制定规划实施的保障措施。

（二）市级土地利用总体规划的主要内容

1．省级土地利用任务的落实；

2．市域土地利用规模、结构与布局的框架性安排；

3．市域土地利用分区及其差异化政策；

4．中心城区土地利用控制；

5．对县级土地利用的调控；

6．围绕规划目标实现的重点工程安排；

7．规划实施责任的落实。

（三）县级土地利用总体规划的主要内容

1．市级土地利用任务的落实；

2．城乡各业、各类土地利用规模、结构、布局的统筹安排；

3．城镇用地增长边界的划定；

4．县域土地用途分区及其管制规则；

5．土地整理复垦计划的安排；

6．规划实施保障方案。

（四）乡级土地利用总体规划的主要内容

1．县级规划中各类用地布局与边界的落实；

2．基于地块的土地规划用途的确定，重点落实基本农田保护目标；

3．规划实施保障方案。

四、明确土地利用总体规划编制的重点

（一）严格保护耕地和基本农田。必须从保障国家粮食安全的战略高度出发，不断巩固和强化农业的基础地位，把发展粮食生产与加强耕地和基本农田保护结合起来，加强对耕地的保护，推进基本农田建设，提高耕地综合生产能力和利用效益。要科学的分解下达耕地保有量和基本农田保护指标，下级土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。规划编制要与基本农田调整划定工作同步进行，确保调整后的基本农田数量不低于上级土地利用总体规划确定的指标，并不折不扣地落实到地块和农户。

（二）优化各类用地结构和空间布局。优化各类用地空间布局是本次规划编制的难点和关键。农用地方面，要在确保耕地和基本农田数量不减少、质量不降低的前提下，科学调整耕地和基本农田布局，把优质耕地划入基本农田，实行永久保护，在为城镇化、工业化合理预留一定空间的同时，引导耕地和基本农田集中连片分布，便于保护和建设。城镇建设用地方面，要合理调控城镇用地规模和时序，重点保障民生项目、环保工程等用地需求，引导城镇内部用地结构调整。

（三）严格落实节约集约用地要求。要把节约集约用地作为规划编制的基本原则，以土地利用方式的转变推动经济发展方式的转变。各类建设用地指标分解要与当地经济社会发展战略相适应，与区域主体功能定位、产业发展方向、人口集聚趋势相适应，兼顾地区资源禀赋条件，避免一些地方过度开发建设。要按照“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则，推进工业项目向产业集聚区集中。要制定城镇存量建设用地挖潜的措施和目标，严格执行农村宅基地的用地标准，将新农村建设和农村宅基地的迁并统筹考虑。

（四）优先安排工业园区和产业集聚区用地需求。要把工业园区和产业集聚区纳入新一轮土地利用总体规划，作为重点予以优先安排。工业园区和产业集聚区规模的确定要与当地工业化、城镇化发展相适应，与当地土地资源的供给能力相适应。规划编制要明确工业园区和产业集聚区的建成区范围，保障发展区用地，严格界定控制区。通过规划引导工业项目向园区和产业集聚区集中，以集中促集约。工业项目要严格落实建设用地控制指标，提高节约集约用地水平。

（五）合理确定城市规模。市、县（区）中心城区规模要符合土地利用总体规划，按照合理布局、循序渐进、节约土地、集约利用的原则，充分考虑当地经济社会发展水平和上级土地利用总体规划下达的城镇工矿用地指标，转变城市发展理念，科学确定城市发展规模，建设紧凑型城市和复合型城市，形成产业集聚、人群宜居、生态环境和谐发展的格局。限制城市“摊大饼”式的蔓延和无序扩张，对于超出土地利用总体规划确定的中心城区规模的，在用地上不予保障。要结合城镇体系规划，统筹区域内不同层次城镇发展的用地需求，确保区域经济社会持续协调发展。

（六）合理安排基础设施建设用地。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。国家级和省级重点建设项目所需规划建设用地执行省级规划确定的指标，省级以下的重点建设项目要结合上级规划下达的重点项目用地指标，在本级规划内合理安排。在本级土地利用总体规划内，要统筹安排各级重点建设项目的用地需求，并结合耕地和基本农田布局优化工作，对适宜开发利用的未利用地做出规划。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。

（七）逐步减少农村建设用地。按照上级规划下达的农村建设用地减少指标，结合新农村建设和村镇规划编制，合理调整农村建设用地的结构和布局，划定农村建设用地减少的范围、方向和布局，稳步推进农村居民点迁并和村庄整治，逐步缩小农村居民点总规模。

五、规范土地利用总体规划编制的程序

（一）组织开展专题分析。在核定规划基数的基础上，要围绕落实规划编制的基本原则和目标，有针对性地开展若干问题的政策研究，为本级规划编制提供科学依据。县级规划应在完成上轮规划实施评价的基础上，开展加强耕地和基本农田保护、土地利用供需预测、促进节约和集约利用土地等方面的专题分析。乡级规划不再进行专题分析。

（二）科学编制规划。结合专题分析成果，经有关部门充分论证后，按照上级规划下达的各项主要控制指标，编制土地利用总体规划。土地利用总体规划包括土地利用总体规划文本、说明、土地利用总体规划图、土地利用现状图，市、县级土地利用总体规划还应编制中心城区规模控制图。乡级土地利用总体规划与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。

（三）严格审查、报批和备案。县级土地利用总体规划审查报批分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划正式成果审查报批两个阶段。首先进行土地利用总体规划大纲审查，编制的土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，报市国土资源局审查。审查通过后，再按程序报批土地利用总体规划正式成果。乡镇可直接编制土地利用总体规划正式成果并按程序报批。土地利用总体规划大纲包括以下内容：土地利用总体规划大纲文本及说明、主要规划指标分解表。土地利用总体规划正式成果包括以下内容：土地利用总体规划文本及说明、土地利用总体规划图件、专题分析成果、土地利用总体规划成果数据库、论证意见、土地利用总体规划大纲审查意见、公众听证材料及相关文件。土地利用总体规划正式成果批准后，在15个工作日内进行备案。

（四）规范工作程序。严格执行规划编制程序规定，坚持自上而下、上下结合、逐步推进。在确定规划主要指标控制和用地布局时，做到下级规划服从上级规划。

六、加强对土地利用总体规划编制工作的领导

（一）加强组织领导。各级政府要高度重视土地利用总体规划编制工作，要成立政府组织、国土资源管理部门牵头、多部门参与的组织和领导机构，加强对规划编制工作的领导和指导。

（二）做好衔接协调。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内，不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。

（三）改进工作方式。规划编制要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，委托有资质的编制单位承担。要科学系统地安排规划编制各项工作，尤其要重视发挥专家的作用。要采取多种方式和渠道，扩大公众参与范围，广泛征求各有关部门的意见，增强规划编制的公开性、科学性和透明度。

（四）加强队伍建设。要搞好业务培训，提高规划专业人员的业务素质。市、县级土地利用总体规划编制应由取得乙级以上（含乙级）资质的规划编制机构承担，没有资质的规划编制机构不得承担各项规划编制工作任务。

（五）落实经费保障。按照分级负责的原则，切实保障规划编制工作所需经费。市、县级规划编制工作经费由同级财政安排解决，乡级规划编制工作经费由县级财政安排解决。

（六）确保时间进度。市级规划要在2009年11月底前完成，县级规划要在2010年上半年完成，乡级规划要在2010年年底前完成。要抓紧组织规划编制，争取提前完成编制报批工作。

（七）严格规划实施。规划编制完成后，要加强规划的实施管理，划定的基本农田要实行永久性的保护，除大型能源、交通、水利等基础设施建设用地需要改变土地利用总体规划以外，其他一般不得修改或调整土地利用总体规划确定的用地布局。