市委办发〔2008〕58号

各县（区）委、县（区）人民政府，市直及省属驻张有关部门、单位：

市司法局《关于充分发挥基层司法行政职能作用建立健全矛盾纠纷排查调处工作长效机制的意见》已经市委、市政府同意，现批转你们，请认真贯彻执行。

二〇〇八年七月十一日

关于充分发挥基层司法行政职能作用

建立健全矛盾纠纷排查调处工作长效机制的意见

（市司法局　2008年6月25日）

近年来，我市基层人民调解工作紧紧围绕预防、化解、宣传三项功能，充分发挥司法所在化解矛盾纠纷中独特的工作优势和职能优势，将大量的矛盾纠纷化解在基层，为维护社会和谐稳定，促进经济发展，做出了积极贡献。为了认真贯彻市委、市政府和省司法厅关于建立健全矛盾纠纷排查调处工作长效机制的要求，切实加强矛盾纠纷排查调处工作，现提出以下意见：

一、统一思想认识，明确工作目标

及时有效化解矛盾纠纷，是基层维护稳定工作的重中之重。乡镇（街道）司法所承担着维护稳定的重要职责，发挥着重要职能作用。建立健全基层矛盾纠纷排查调处工作长效机制，就是形成“党政领导，司法主办，站所参与，多方配合，整体联动”的新机制，在乡镇（街道）党委、政府的统一领导下，以司法所为依托，相关职能站所各负其责，以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合，综合运用多种手段化解矛盾纠纷，在矛盾纠纷排查调处工作内容、形式、手段、方法上有新的突破，从而实现“小事不出村（社区），大事不出乡镇（街道），纠纷不激化，矛盾不上交”和“保稳定，促发展，赢民心，群众满意，社会和谐”的目标。

二、健全领导体制，规范运行机制

（一）规范机构设置。各乡镇（街道）建立“矛盾纠纷调解中心”。调解中心由乡镇长（街道办事处主任）担任主任，分管领导担任副主任，司法所、派出所、法庭、农经站、土管所、水管所、民政办、计生办、工商所、妇联等站所负责人为成员，中心办公室设在司法所，负责处理日常事务；司法所长担任调解中心办公室主任，同时担任人民调解委员会主任。党委、政府要明确“调解中心”相应的职能职责。“调解中心”可下设若干个专业调解小组，明确任务，落实责任。

（二）落实领导责任制。乡镇（街道）党委、政府要把矛盾纠纷排查调处工作摆到重要位置，按照一把手负总责和班子成员“一岗双责”的要求，进一步落实矛盾纠纷排查调处工作领导责任制。一是落实领导信访接待制度。乡镇（街道）每天安排一名值班领导，或确定信访接待日，接待来访群众，处理信访问题；二是落实领导包案制度。对重大矛盾纠纷，采取“有领导包案、有专人处理、有调处方案、有解决时限”的办法，加大工作力度，及时化解处理。三是落实例会制度。乡镇（街道）党委、政府每季度、调解中心每月召开一次矛盾纠纷排查调处工作例会，分析不稳定因素，研究解决疑难问题，落实调处措施。四是落实督查督办制度。乡镇党委、政府领导对“包案”的重大、复杂矛盾纠纷处理情况，要及时督促，必要时亲自处理，按时办结。司法所要对矛盾纠纷排查调处工作实行全面的跟踪督查，切实把各项措施落到实处。

（三）建立大调解格局。探索建立人民调解、行政调解、司法调解相结合的大调解工作格局，是新形势下调处矛盾纠纷的有效形式。

1、人民调解。进一步建立健全全方位、多层次的人民调解组织，形成“横向到边，纵向到底”的人民调解组织网络，做到哪里出现矛盾纠纷，哪里就有人调解。基层司法所和各级人民调解组织要充分发挥职能作用，积极排查调处各类民间纠纷，发挥维护社会稳定“第一道防线”的作用。

2、行政调解。按照“属地管理，分级负责”、“谁主管、谁负责”、“谁经营、谁负责”、“谁调解、谁落实”的原则，乡镇（街道）各行政单位依照法律和行政法规的规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的矛盾纠纷进行行政调解。矛盾纠纷排查调处中，无论是牵头负责，还是协助配合，都应切实履行各自的职责，坚决防止推诿扯皮，把本单位、本系统的矛盾推向社会，把应该由本级解决的问题推给上级。对于当事人申请行政单位解决，或依法应由行政单位处理的矛盾纠纷，以及人民法院邀请或委托调解的案件，都应充分发挥自身的专业性和权威性优势，运用说服教育、指导、协调的方式，积极促成当事人和解，力求在本单位、本系统内解决争议，尽量减少诉讼。对因排查不到位、调解不及时或推诿扯皮，致使矛盾纠纷激化、引发社会问题的，对责任单位实行社会治安综合治理“一票否决”。

3、司法调解。基层人民法院及其法庭对受理的民事案件，本着“能调则调”的原则，进行诉讼调解，搞好庭前调解和庭外和解工作，有效降低其对抗性，减轻当事人的负担，使案件的处理结果更加符合当事人的利益需求。进一步加强人民调解与诉讼程序的衔接配合。人民调解组织要依法调解矛盾纠纷，规范制作人民调解协议书。人民法院特别是派出的人民法庭，要按照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，及时审理涉及人民调解协议的民事案件，并依法确认人民调解协议的法律效力。当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。人民法院对于常见性、多发性的简单民事纠纷，在当事人起诉时或立案前，可以引导当事人通过人民调解解决矛盾纠纷。对于进入诉讼程序的民事案件，在征得当事人的同意后，可以委托人民调解组织对案件进行调解。人民法院对刑事自诉案件和其他轻微刑事案件，可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解，尝试委托人民调解组织调解。人民法院还应充分借助和发挥社会各方面的力量和作用，邀请或委托相关单位和个人进行调解，并促进和支持社会调解机制建设。同时，人民法院要加强对人民调解工作的业务指导，帮助提高人民调解工作的质量和水平。

4、实行“一庭三所联动”调解机制。　“一庭三所联动”，就是整合法庭、司法所、派出所、法律服务所等基层政法资源，发挥优势，共同及时、高效地调处化解矛盾纠纷。法庭在依法调处民商事纠纷的同时，积极配合、协调派出所、司法所和法律服务所依法调处矛盾纠纷；派出所在处理人身、财产损害赔偿等纠纷时，及时与法庭联系，互通情况，通过治安调解化解矛盾纠纷；司法所对发生的一般性民商事纠纷，在法庭的参与下，组织乡镇职能部门和村社调解组织进行处理，避免可能引起的诉讼；法律服务所在提供法律服务的过程中正面引导并主动开展工作，努力化解矛盾纠纷。

（四）落实保障措施。乡镇（街道）党委、政府要努力为矛盾纠纷排查调处工作提供必要的人、财、物等保障。充实司法所工作力量，使司法所人员专职专用，把精力用在矛盾纠纷排查调处工作上。同时，切实解决好人民调解工作经费及办公设施、交通、通讯等方面存在的问题。对专职从事人民调解工作的人员，要从政治上爱护、工作上支持、生活上关心，充分调动他们的工作积极性和主动性，发挥其在矛盾纠纷排查调处中的骨干作用。

三、健全工作制度，形成制度体系

根据中央和省、市关于开展矛盾纠纷排查调处工作的有关规定和要求，结合我市实际，建立健全矛盾纠纷排查调处工作十项制度。

（一）分析预警和民情报告制度

1、乡镇（街道）、村（社区）人民调解委员会对辖区内矛盾纠纷发生的苗头和倾向，要及时向司法所反映报告，司法所应及时提出应对措施，需要向党委、政府领导汇报的，要及时汇报；需要由上级主管部门协调处理的，要及时向上级主管部门反映。

2、对社会热点、难点问题或敏感时期可能引发的矛盾纠纷，司法所和基层调解组织应提前进行研究预测，及时组织进行摸底调查，掌握情况，事前防范，最大限度预防矛盾纠纷的发生。

3、各基层司法所、调委会应定期对本辖区内重大、疑难矛盾纠纷进行摸排，汇总分析，提出预防对策。主要预防方式：

一是信息预防。充分发挥基层调委会和信息员的作用，深入村、社、社区、居民小区、学校、企业车间（班组）、家庭，摸排各类矛盾纠纷信息，及时掌握动态，及时发现矛盾纠纷，及时调解处理，化解在萌芽状态。

二是普遍预防。采取“法制宣传入户、法律咨询上市、以案说法下村（社区）”等多种形式，对社会各层面群众进行普法教育宣传，提高广大群众遵纪守法意识和明辨是非的能力。

三是“三农”服务预防。充分发挥“三农”服务大厅快捷、便利的优势，解答法律咨询，及时预防和化解矛盾。

四是回访预防。对于重大、疑难、复杂的矛盾纠纷，实行专人包案定期回访，积极做好善后工作，巩固排查调处成果，督促履行协议，防止矛盾纠纷出现反复。

4、对发现或排查出的纠纷苗头，要以民情报告单的形式逐级上报。经排查发现或群众反映的矛盾纠纷，先由纠纷发生地的村（社区）、单位进行调处，无法调处的以民情报告单的形式上报乡镇（街道）调解中心，由调解中心确定有关单位或专人进行调解处理。

（二）受理交办结案报告制度

1、矛盾纠纷排查调处在工作流程上实行受理、交办、调处、报告等环节相互衔接，形成排查、发现、调处一体化工作机制，防止漏调失控。

2、乡镇（街道）、村（社区）等人民调解委员会对纠纷当事人的口头申请或书面调解申请，要及时受理。

3、人民调解委员会排查出的矛盾纠纷应主动受理。

4、建立矛盾纠纷登记薄，对受理的各类矛盾纠纷详细登记，做到忠实于客观事实，真实记录当事人的意愿。纠纷登记设当事人姓名、性别、年龄、工作单位、家庭住址、事由、记录人签名或盖章、登记日期、电话号码等项目。

5、矛盾纠纷受理登记后，对一般性问题，调解中心办公室当天分流，及时交办。对重大问题，应及时向党委、政府领导汇报；对于濒临激化的纠纷或应当立即调解的纠纷，应先行调解，在稳定事态发展的基础上，再进行分流。

6、对不属于调解中心和调委会受理范围的问题，应先行登记，然后办理移交手续，并在登记簿上注明移交机关或承办人。

7、矛盾纠纷的调解处理实行“首问责任制”。受理单位要对分流、交办的矛盾纠纷的办理情况进行跟踪，及时掌握矛盾纠纷办理情况、事态发展进程，并记录在档。

8、限期办结。一般性矛盾纠纷一周内办结；复杂性矛盾纠纷20天内办结；重大矛盾纠纷二个月内办结。

9、结案报告。被交办单位，对分流交办的矛盾纠纷要确定专人，限时调处，案件办结后要将调处结果书面报告调解中心。

（三）排查调处制度

1、矛盾纠纷排查调处工作由乡镇（街道）调解中心统一安排、协调办理。集中排查活动要结合本地实际，抓住影响本辖区社会稳定的重点、难点、热点问题进行。

2、坚持矛盾纠纷排查调处工作原则。调处人民内部矛盾应坚持“四个原则”，做到“四个遵循”、“一个不准”和“一个控制”的要求。“四个原则”：即执行政策规定就高不就低的原则，职责权力范围内力所能及的原则，特殊情况特殊对待的原则，政府、社会共同救助的原则。“四个遵循”：即政策有明确规定的，遵循政策办；政策没有明确规定的，遵循传统和惯例办；既没有政策规定，又没有传统做法和惯例依据的，遵循无攀比性的变通办法解决；因自身工作失误或不当造成的矛盾问题，遵循有错必纠的原则解决。“一个不准”：就是对个别要求过高和无理取闹的，不准乱开政策口子。“一个控制”：就是对久缠久诉、精神上有问题、有可能铤而走险、扬言要报复他人的人员，通过严格的程序，公安部门及时介入，依法实施稳控，防止走向极端、危害社会。

3、坚持做到村（社区）每半月排查1次，乡镇（街道）每月排查1次，做到情况明、底子清。同时，根据易发生纠纷的时令性、季节性、地域性等特点进行排查，将元旦、春节及重要节庆日和敏感时期列为重点进行排查。

4、制定排查计划，确定重点地域、重点问题，进行重点排查。

5、调防结合、边排边调，对发现的纠纷苗头有针对性地采取必要的预防措施。对集中排查出的各类矛盾纠纷，能当场调处的要当场调处；一般纠纷按调解程序进行调处；重大、疑难纠纷或易激化纠纷，要组织力量集中调处，并及时向党委、政府及上级部门报告；该由有关部门或单位调处的，应及时进行分流。

（四）联动调处制度

1、乡镇（街道）建立健全党政领导负责、相关部门联动、依托基层组织和单位，社会各方共同参与的矛盾纠纷排查调处运行机制。

2、乡镇（街道）矛盾纠纷调解中心履行组织领导、受理分流、对调处情况进行督导和加强联合调处等职能。主要行使三项职权：（1）矛盾纠纷案件分流指派调度权。调解中心将受理的矛盾纠纷案件指派给有关村（社区）和站所，相关村（社区）和站所不得推诿。对于重大疑难矛盾纠纷，必须服从调解中心的统筹调度，及时参加协调处理。（2）矛盾纠纷调处督办权。对调解中心分流指派的案件，相关村（社区）和站所必须限时调结，并书面报告处理结果；对于有影响的矛盾纠纷，调解中心派人参与处理。（3）“一票否决”建议权。对因调处工作不力而造成矛盾纠纷激化、产生重大社会影响的单位，由调解中心提出建议，经乡镇（街道）综治委调查核实后，报县（区）综治委实行社会治安综合治理“一票否决”。

3、按照“属地管理，分级负责”、“谁主管、谁负责”、依法及时就地解决问题与疏导教育相结合的原则，集中力量解决老问题，化解新矛盾，逐步形成人民调解、行政调解、司法调解衔接配合、共同化解矛盾纠纷维护社会稳定的工作机制。

4、按照“排查得早、发现得了、控制得住、解决得好、群众满意”的要求，全面掌握社会稳定状况，有效调处本乡镇（街道）、本村（社区）、本部门、本单位存在的各种矛盾纠纷和不稳定因素，预防群体性事件和重点信访案件发生，最大限度减少不稳定苗头。

5、县（区）法院、公安、农业、林业、水务、民政、人口与计划生育、工商、国土资源等部门要大力支持配合，积极参与矛盾纠纷排查调处工作，督促系统内下级单位服从调解中心统一调度，全力调处矛盾纠纷。

（五）挂牌督办制度

对排查出来的重大矛盾纠纷实行挂牌督办制度，采取“四定三包五个一”（“四定”：定包案领导、定办案单位、定办案措施、定办结时限；“三包”：包调查、包处理、包解决；“五个一”：一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底）的措施，限期解决。

（六）回访制度

1、定期回访。各乡镇（街道）对已调解的复杂纠纷、涉及多方当事人的纠纷、濒临激化及长期缠访、闹访的纠纷，要指派专人及时进行回访，并在调解协议履行期间或调解后的一段时间定期回访，巩固调解成果。

2、针对性回访。对履行调解协议的主要当事人以及有利于履行协议的调停中间人、斡旋人要进行回访。　　

3、回访内容。主要了解调解协议的执行情况及影响协议履行的隐患；了解当事人的思想状况，行为有无反常，对调解协议的态度、反响；有无新的纠纷苗头；对调解人的意见、建议等。回访工作必须详细记录并归档。

4、分析研究，制定对策。对有潜在隐患、反复动向、激化苗头的，要采取果断措施进行处理，重大纠纷险情要及时上报，对调处工作中存在的问题和不足要予以纠正和改进。

（七）法制宣传教育制度

1、把法制宣传教育工作与矛盾纠纷排查调处相结合，通过搞好“五五”普法工作，使广大干部群众增强法律意识，提高法律素质，从源头上减少矛盾纠纷的发生，也为有效解决矛盾纠纷打下良好基础。

2、把法制教育与道德教育相结合，普遍提高广大群众的法律意识和道德观念，以道德规范来约束自身的行为。

3、在矛盾纠纷排查调处工作中，及时开展法制宣传教育。通过摸底排查、调解矛盾、举办听证会、公示调处结果、以案说法等形式，既解决问题，又讲解法律，起到处理一案，教育一片的效果。

（八）责任追究制度

对排查工作不认真而贻误调处时机的，对反映问题的群众态度冷漠甚至恶劣、伤害群众感情的，对调处工作推诿扯皮、置之不办的，对调处工作不力、造成严重后果的，要对责任干部进行批评教育，直至行政处分，对单位通报批评，直至实行社会治安综合治理“一票否决”。

（九）调解文书档案管理制度

1、基层司法所设专人管理矛盾纠纷调解文书档案，有专用档案柜存放，建立健全调阅保管制度。

2、规范调解文书。调解文书档案一事一案一卷，及时形成卷宗。卷宗包括以下内容：（1）卷宗封面；（2）卷宗目录；（3）调解申请书或口头反映的记录；（4）调查笔录；（5）证据材料；（6）调解笔录；（7）调解协议书；（8）回访记录；（9）附卷材料；（10）调解未成功的处理意见及转办通知（11）卷宗封底。在封面和目录中按要求注明卷宗内容、归档编号。不需出具协议的应填写登记表，按时间先后顺序或类别编号，制作统一规范的封面后归档。

3、调解简易矛盾纠纷未制作书面调解协议书的，应及时填写《矛盾纠纷受理调解登记表》，统一归档。

4、调解文书档案一般保管期限为3年，个别重要的保管期限为长期或永久。

（十）信息报送及统计报表制度

1、各乡镇（街道）对本辖区矛盾纠纷排查调处工作实行“零报告”制度。

2、对本辖区内发生的重大、疑难矛盾纠纷，要立即报告乡镇（街道）党政领导，并及时组织力量进行调解。

3、对重大、疑难纠纷，应当在发现或受理当日以专题报告的形式向县（区）委政法委、司法局反映。专题报告应说明纠纷发生的时间、地点、起因、过程、事态发展趋势、调处结果、采取的应急措施、拟办意见等内容。重大、疑难纠纷主要包括以下六个方面：

（1）人民群众和社会各界普遍关注的热点矛盾纠纷；

（2）可能导致突发性事件或可能激化为民转刑案件的矛盾纠纷；

（3）涉及人数较多、易引发群体性上访的矛盾纠纷；

（4）严重干扰正常生产、生活秩序的矛盾纠纷；

（5）可能危害国家和公共安全的矛盾纠纷；

（6）其他应予及时报告的紧急、疑难矛盾纠纷。

4、认真做好纠纷登记统计工作，确保统计数字的真实性和准确性。凡申请受理、主动受理、移交受理的纠纷都应统计。要逐一建立台帐，台帐内容包括事由、诱因、当事人情况、处理意见、责任单位和责任人等，办结一件，销帐一件。凡达成协议的视为调解成功；纠纷复发或履行协议后又反悔的，按另一起纠纷重新统计；当事人有自杀、犯罪表示或正在实施的，经调解后及时予以防止的，视为防止自杀或防止民转刑案件。

5、及时汇总上报。村（社区）、企事业、行业调委会每月2次将受理登记并已调解的矛盾纠纷按统计项目填表汇总，核对无误后报送司法所，司法所及时汇总后于每月25日前报县（区）司法局，县（区）司法局汇总后于次月5日前上报市司法局。

四、切实加强领导，抓好工作落实

建立健全矛盾纠纷排查调处工作长效机制，是新形势下搞好矛盾纠纷排查调处，维护广大人民群众利益，维护社会稳定的迫切需要。矛盾纠纷排查调处的基础和落脚点都在基层，乡镇（街道）在矛盾纠纷排查调处工作中承担着重要任务和职责。各级综治、司法行政部门要切实提高思想认识，加强组织领导，认真抓好落实。各县（区）综治委、司法局要根据市上的总体部署，结合实际，研究尽快建立健全矛盾纠纷排查调处工作长效机制，加强对基层的指导和检查督促。各乡镇（街道）都要认真制定矛盾纠纷排查调处各项制度，形成长效工作机制，靠制度管人管事，靠制度落实责任，靠制度推动工作，切实把矛盾纠纷排查调处抓紧抓好，把工作提高到一个新的水平，全力维护社会稳定，保障全市经济社会又好又快发展。