关于在重点工程项目中大力实施以工代赈

促进项目区群众就业增收的实施方案政策解读

张掖市发展改革委

2022年11月

以工代赈是促进群众就近就业增收、提高劳动技能的一项重要政策，能为群众特别是农民工、脱贫人口等规模性提供务工岗位，是完善收入分配制度、支持人民群众通过劳动增加收入创造幸福生活的重要方式。这项政策自改革开放以来已经历过多次拓展和优化完善，政策体系逐步丰富，政策内涵和外延不断拓展。根据《甘肃省人民政府办公厅转发省发展改革委关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进项目区群众就业增收的实施方案的通知》（甘政办发〔2022〕123号）精神，我委会同有关部门和单位制定了《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进项目区群众就业增收的实施方案》（以下简称《实施方案》），并报请市政府办公室转发实施。

一、准确把握以工代赈政策内涵和外延

（一）以工代赈的内涵和意义。

以工代赈是指政府投资建设公共基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策。实践表明，广泛组织动员农村低收入人口参与政府投资的工程项目建设，及时足额发放劳务报酬，开展就业技能培训，激发其依靠自身劳动增收致富的内生动力，实现就地就近就业增收，同步改善农村基础设施条件，是这项政策能够始终保持旺盛生命力的根基所在，也是以工代赈政策的初心。

各级发展改革部门、重点工程项目实施以工代赈业主单位等有关责任主体要进一步加深对以工代赈政策的理解和认识，深刻把握“工程是手段、赈济是目的”“项目建设是平台载体、就业增收是根本目标”的政策内涵，一定把重点工程项目作为带动群众就业增收的重要载体和平台，而不再是简单看作一项建设任务，始终把解决群众就业增收问题作为出发点和落脚点。

（二）以工代赈政策的拓展和延伸。

打赢脱贫攻坚战以来，以工代赈的内涵和外延实现了两次拓展提升。以工代赈由发展改革部门管理的一个专项投资、一类资金项目，逐渐成为在不同领域、规模的工程建设中广泛应用的重要组织方式。

一是在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式。2020年底，国家发展改革委会同交通、水利、农业农村、文旅、乡村振兴、林草等行业部门在农业农村基础设施领域积极推广以工代赈方式，选取一些投资规模小、技术门槛低、用工要求不高的项目，采用以工代赈方式实施建设。以工代赈从一个专项的扶贫政策拓展到农业农村基础设施建设领域。2021年初，省发改委印发《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的实施方案》，建立了省级部门沟通协调机制，按月调度推进。通过在农业农村基础设施推广以工代赈方式，用实践检验了以工代赈作为一种项目组织实施方式的广泛适用性，逐步探索出推广以工代赈方式工作方法、实施模式以及规范流程，找准进一步扩大以工代赈实施范围的突破口，为在重点工程项目中大力实施以工代赈积累了实践经验。

二是在重点工程项目中大力实施以工代赈。以国务院办公厅转发国家发改委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收的工作方案》为标志，将以工代赈方式应用到政府投资的重点工程项目，与在农业农村基础设施领域推广以工代赈方式相比，实施范围更广、惠及人群更多、覆盖面更大。实施范围进一步拓展，由以脱贫地区为重点的欠发达地区拓展到不分城乡的重点项目实施全域。受益对象进一步拓展，由吸纳农村劳动力，特别是脱贫人口、易返贫致贫监测对象和其他低收入人口，拓展到城乡低收入群众和就业困难群众。建设领域进一步拓展，由农村中小型公益性基础设施和产业发展配套基础设施延伸到城市建设、能源、生态环境、灾后重建等七大领域。资金来源进一步拓展，由国家和省级以工代赈中央预算内投资、财政衔接乡村振兴补助资金、省级配套资金，拓展到开发性金融工具、地方专项债等。通过在政府投资的重点工程项目中实施以工代赈，将实现以工代赈政策的乘数效应，把“赈”的功能作用发挥得更广阔、更长远、更可持续。

二、深刻领悟在重点工程项目中实施以工代赈的重大意义

党的二十大报告中强调要增进民生福祉，完善分配制度，实施就业优先战略。在重点工程项目中大力实施以工代赈，这既是政府主导完善收入分配、促进共同富裕的重要民生政策，也是强化低收入群体就业保障的创新制度设计。在重点工程项目中落实好以工代赈政策，促进低收入群众就业增收，更是我们以工代赈工作者学习贯彻党的二十大精神的具体实践。

（一）深入实施重点工程项目以工代赈，是践行中国共产党初心使命的必然要求。党的二十大报告指出，群众在就业方面面临不少难题，要坚持多劳多得、鼓励勤劳致富，加强困难群体就业兜底帮扶，努力增加低收入者收入。当前，国内外环境依然复杂，疫情防控形势还很严峻，各地受超预期因素影响，经济下行压力仍然较大，农民工等群体务工就业不稳定。在重点工程项目中实施以工代赈，能为城乡就业困难群众特别是农民工、脱贫人口等规模性提供务工岗位，我们要进一步提高政治站位，深刻认识实施重点工程项目以工代赈的重要意义，切实发挥重点工程项目投资规模大、受益面广、带动效应强的优势，通过实施以工代赈广泛吸纳当地群众就近就地就业。

（二）深入实施重点工程项目以工代赈，是完善分配制度促进共同富裕的应有之义。党的二十大报告提出，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，要着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。在重点工程项目中实施以工代赈，广泛组织城乡低收入人口参与工程项目建设，激发他们依靠自身劳动增收致富的内生动力，是完善收入分配制度、践行共享发展理念、推动人民群众共享改革发展成果、提高劳动者素质的有效手段。

（三）深入实施重点工程项目以工代赈，是当前和今后一个时期稳就业促增收保民生的重要举措。在重点工程项目中实施以工代赈，是贯彻落实党中央、国务院部署要求的具体安排，也是当前促进有效投资、稳就业保民生、拉动县域消费、稳住经济大盘的重要举措。各地要深入贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署，切实抓好重点工程项目建设与以工代赈政策要求的衔接，做到一体谋划、一体部署、一体实施，推动重点工程项目以工代赈工作不断深入，为稳就业、促增收、保民生作出新的贡献。

三、《实施方案》的重点内容。

一是明确七大领域，瞄准一个对象，制定目录清单。

《实施方案》明确重点工程项目实施以工代赈建设领域主要包括交通、水利、能源、农业农村、城镇建设、生态环境、灾后恢复重建等七大建设领域。市、县发展改革部门要会同相关行业部门和单位制定本级重点工程项目中能够实施以工代赈的建设任务和用工环节指导目录，充分挖掘重点工程项目的用工潜力。同时，配合相关行业部门和单位根据国家和全省中长期发展规划、专项规划，统筹考虑建设内容、用工条件、群众务工需求等，梳理制定印发市级层面年度项目清单。

二是立足两个前提，做到两个尽用，实现一个目的。

《实施方案》要求在确保工程质量安全和进度要求等前提下，在重点工程项目中“应用尽用、能用尽用”以工代赈，帮助当地群众就近务工实现增收。“应用尽用、能用尽用”的政策主要是鼓励性、引导性的，并不是强制性的，要实事求是。既不能理解为所有重点工程项目必须要采取以工代赈方式实施，也不能理解为某个重点工程项目所有用工环节都要用人工，不能用机械，不能搞“一刀切”。在重点工程项目中实施以工代赈，主要目的是在保证重点工程项目原有组织管理方式基本不变的前提下，由政府督促指导项目单位拿出部分能够用人工的建设任务和用工环节，采取以工代赈方式实施，从而提供更多工作岗位，吸纳带动更多群众就近务工就业增收。

三是规范前期工作，紧盯三大任务，注重验收评价。

在项目实施前，实施以工代赈的重点工程项目在编制可行性研究报告、资金申请报告等要件时，要以适当形式体现能够实施以工代赈的建设任务和用工环节；初步设计或施工图设计文件要明确实施以工代赈的建设内容、用工环节、就业岗位和劳务报酬规模等；在批复、下达投资计划或建设任务等文件中明确以工代赈相关任务和吸纳当地群众务工就业相关要求；在招投标过程中要明确以工代赈任务、吸纳当地群众务工及劳务报酬发放等方面要求，与施工单位签订施工承包合同中也要明确以工代赈方式实施的相关任务和要求。

在项目实施中，要切实抓好组织群众务工、发放劳务报酬和开展技能培训三大任务，这既是严格规范管理重点工程项目实施以工代赈工作的关键环节，也是重点工程项目实施以工代赈充分发挥促就业、提技能、稳增收、保民生、助发展等作用的直接途径。

在项目建成后，由项目竣工验收单位会同相关部门、业主单位、施工单位和项目所在地县级人民政府围绕组织吸纳群众务工、劳务报酬发放、开展劳动技能培训和安全生产培训，以及务工群众满意度等情况开展评价。评价结果作为项目竣工验收、审计决算的重要参考。

《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进项目区群众就业增收的实施方案》