贯彻执行《草原法》 

推进草地畜牧业可持续发展

肃南县贯彻执行草原法加强草原保护建设的调研

张鸣实

２００３年修改颁布《草原法》，更进一步明确了草原保护、建设、利用，只有认真贯彻执行《草原法》，才能有效保护利用好草原这一生产、生态资源，实现可持续发展，肃南县贯彻执行草原法加强草原保护建设的经验具有较强的指导性，可供相关市县借鉴。

一、加强《草原法》和《自治县草原管理条例》学习宣传和培训

《草原法》和《自治县草原管理条例》颁布实施以来，为确保法律法规正确贯彻实施，重点做好了两个层面的学习宣传工作，第一是抓好了业务技术人员和行政执法人员的培训学习。在开展《草原法》、《甘肃省草原条例》、《自治县草原管理条例》、《自治县草原防火条例》等相关的法律法规和政策性文件的学习培训的同时，积极组织业务人员参加上级主管部门举办的草原法律法规培训班，有针对性地组织草原行政执法人员、草原监测调查人员、草原技术推广人员到省内外牧区考察学习草原管理、保护、利用方面的好经验、好做法，推动了法律法规学习培训工作的深入开展。2003年以来，累计组织草原法律法规及专业技术培训学习225次，累计培训草原行政执法人员、技术人员3820人（次）。第二是抓好了农牧民和野外工作人员的宣传培训。结合“科普之冬春”、“送法下乡”、“法制宣传月”、“法制宣传周”等活动，深入乡村牧户、工矿企业、林牧场，采用举办法制培训班、法制讲座、法律咨询、播放录像等方式，广泛开展《草原法》、《自治县草原管理条例》等法律法规的宣传教育工作。2003年以来，共举办法制培训班164期、法制讲座187场、法律咨询352次，播放录像69场,翻印有关草原法律法规6部1.2万册，编印《农牧民实用技术手册》7000册、《肃南县退牧还草工程宣传册》3800本、相关科普资料3.5万份，制作展板12块，张贴标语1750多条，修建草原保护、草原防火方面的永久性宣传碑（牌）57块，全方位、多层次宣传教育，有效提高了全社会依法保护草原的意识，增强了科学利用草原、建设草原的自觉性。

二、加强贯彻执行《草原法》的主要做法

㈠完善草原承包经营体制。我县于1983-1984年推行了草畜双承包生产责任制，对所有冬春草场划归到户，夏秋草场划归到户或联户使用，县人民政府颁发了草原土地使用证。1998年完成了农牧户承包草原合同续签工作（二轮承包），进一步强化了所有权，明确了发包权，稳定了承包权，放活了经营权。2000-2001年又推行了以草定畜草畜平衡制度，对牧户承包使用的四季草场的面积、产草量进行了测算，核定了适宜载畜量。通过推行承包经营和以草定畜、草畜平衡制度，极大调动了牧民群众投资保护和建设草原的积极性，进一步明确了草场“管、建、用”和责、权、利之间的关系，初步建立了草原管护、建设、利用的有效机制。

㈡深入开展草原保护建设。严格按照《草原法》具体规定，以改善生态环境，维护生物多样性，促进草原可持续利用为总体要求，制定草原保护建设规划、退牧还草工程实施规划，并配套相关管理制度、办法，大力推行草原围栏、禁牧休牧、补播改良技术，组织开展防蝗、灭鼠、清除毒草工作。与科研院所合作开展“草原无鼠害区试验示范”、“祁连山草原毒草治理技术研究与试验示范”、“天然草地生态植被恢复试验示范”等新技术的研究与推广工作，2003年以来，共完成禁牧240万亩、休牧380万亩、划区轮牧20万亩、补播改良183万亩，完成防蝗141.8万亩、灭鼠88万亩，清除毒草27.7万亩。建立县长、乡长、村长、局长、所长“五长负责制”，强化目标责任管理，制定完善《草原火灾扑救应急预案》、《草原火灾紧急报告制度》、《草原野外用火管理制度》和《草原防火交接班制度》，健全乡（镇）草原防火组织7个、村级草原防火组织101个、组建草原义务扑火队85个，配套建设草原防火库房200平方米 ，配备风力灭火机60台、防火服40套、拖拉机2台、五铧犁2套、扑火车1辆、宿营车1辆、卫星定位仪2部、3号扑火工具850把，建成草原防火隔离带（沟）21条555公里，切实加强草原防火各项工作，取得了连续19年完草原火灾的成绩。

㈢加强草原基础设施建设。结合“草地‘三化’综合治理”、“牧区综合开发示范工程”、“黑河流域生态综合治理”、“退牧还草”、“草原防火站建设”等项目的实施,采取国家投资、地方配套和牧民自筹的办法, 强化草原基础设施建设，1980—2002年，累计在草原基础设施建设方面完成投资8294.51万元，其中国家投资5474.95万元，群众自筹2814.56万元。2003年以来，在草原基础设施建设、草原综合治理、草原防火、草原新技术推广应用方面投入资金3.13亿元，其中国家投资2.19亿元，地方和群众投资0.94亿元，并为退牧还草区牧民群众发放补助资金1912.4万元。目前全县共完成草原围栏789万亩，建成草原水井552眼，水（雪）窖2516眼，修建草原便道240条1991公里，人畜引水工程110处313公里，建设暖棚羊舍4582座（其中高标准钢架棚647座），发展人工草地4.89万亩，建设饲草料防灾基地56处1.31万亩，建成集生产、加工、储存为一体的跨区域饲草料基地12处，配套粉碎机等机械设备套45台（件）。

   ㈣加大草原监测工作力度。一是根据我县不同草原类型，设置草原监测点23处（其中国家级监测点1处），设置样地43个，样方129个，按照《全国草原资源与生态监测技术规程》要求，组织技术人员定时定点开展监测调查，分析草地生产能力动态变化，核定适宜载畜量与现实载畜量，及时发布草原监测信息，为调整畜群结构、储备饲草料、防范自然灾害提供了科学依据。二是对近年来实施的退牧还草、全球环境基金赠款（GEF）等项目区的草地生产能力进行跟踪监测调查，系统掌握项目实施前与实施后草地生产能力变化情况，并及时向项目实施单位提供相关资料，为退牧还草等草原保护建设项目的连续实施和顺利验收提供了依据。三是在大河乡大岔村开展了以草定畜、草畜平衡示范点工作,根据牧户承包草原面积，利用先进的监测设备，详细计算产草量，核定适宜载畜量，对超载的牧户由村委会通知，限期出售，为今后全面推行以草定畜、草畜平衡制度奠定了基础。

㈤强化草原监督检查。设立县草原防火指挥部、草原监理所、草原检测调查队和草原工作站，配备工作人员37名（其中执法人员10名，技术人员18名，管理及工勤人员7名），并在各乡镇设草监干事，不断加强草原执法工作，对毁坏草原的案件，认真察看现场、调查取证，依照予以处置。对草原内部纠纷，本着有利于稳定、有利于发展、有利于和谐的原则，及时稳妥的给予调解处理，有效制止了滥采、滥挖，破坏草地生态的不法行为，维护了广大群众的切身利益。2003年以来，共查处滥挖发菜、冬虫夏草、柴胡、麻黄等毁草案件56起，制止群体性越境放牧事件8起，查处非法采砂淘金开垦草原案件2起，调解内部草原纠纷188次，调处率96%。制止在草原禁休牧期强行放牧事件5起，清理牲畜776头（只）。征收因资源开发征占用牧民承包草原补偿费355.24万元。

三、目前存在问题

在贯彻施行《草原法》、《自治县草原管理条例》等法律法规中，虽然做了大量卓有成效的工作，但从总体上来衡量还存在以下几个方面的问题。一是学习宣传的力度还不大，农牧民群众受教育面还不广。主要原因是由于我县地域辽阔，农牧民居住分散，加之交通不便，在宣传教育过程中只能到乡（镇）、村和居民点，没有达到家喻户晓、人人皆知的程度。二是草原虫、鼠和毒草危害面积大，草地退化严重,生产能力下降。据2007年调查监测,全县虫鼠害发生面积达523万亩,虫口密度平均每平方米达到79－131头、平均每亩草原鼠洞口达30—70个。在部分重度退化草地上,醉马草、狼毒、棘豆等不可食草的盖度达95%,草地等级下降严重。到2007年底，全县退化草地达1813万亩,占可利用面积的85%，其中：轻度退化932万亩,占51.5%；中度退化573万亩,占31.6%；严重退化308万亩,占16.9%。天然草地可食牧草产量与上世纪八十年代相比,平均下降了26.03%,其中：荒漠草原下降了28.51%,荒漠化草原下降了23.1%，山地草原下降了23.91%、草甸草原下降了18.19%。主要有三方面的原因，第一是气候持续干旱。据气象资料统计, 自上世纪八十年代以来，我县气温上升，降雨量逐年下降，年均最高气温2006年比1996年升高1.38℃，年均最低气温2006年比1986年上升0.65℃；二十年间，年均降雨量不到260毫米，特别是每年的5—7月份,平均降雨量只有60多毫米,牧草不能正常返青,生长发育不良。第二是投入不足。近些年来，我县通过实施退牧还草等项目,草原的保护建设取得了一定成效。但还有一半以上草原没有围栏保护，加之防蝗灭鼠、毒草治理、补播改良等综合治理措施跟不上,使草原整体退化的趋势没有从根本上解决。第三是天然草原超载过牧。随着经济社会的不断发展，牧民为增加收入，不断加大牲畜饲养量，致使草原超载，加大了草原的利用强度。三是管理、保护、建设草原的地方性政策措施还不够健全完善。《草原法》和《甘肃省草原条例》已修订颁布施行多年，但《自治县草原管理条例》（1995年制定）还没有修订完善，缺乏基本草原保护和草原流转管理方面的地方性法规。四是乱采、乱挖等侵占草原现象时有发生。在资源开发中，开发者不严格按规定办事，多占草原，未批先建，外地或本地农牧民违反规定在草原上滥挖虫草等中药材，对草原造成了一定破坏。由于历史上形成的借牧、代牧协议，勘界遗留的问题，外县（区）群众抢牧、乱牧我县草原，加大了对草原的破坏。外县（区）群众随意破坏我县草原围栏等畜牧业基础设施，阻碍退牧还草工程的实施，影响了草原保护措施作用的发挥。五是技术人员缺乏，工作经费紧张。目前，县草原防火指挥部、县草监所、县草原监测调查队一个单位，多块牌子，全县有草原行政执法人员10人，技术人员18人，乡镇专门从事草原监理工作的只有3人，按全县2133万亩可利用草原面积计算，每1名执法人员要承担213万亩的草原监理工作任务，每1名技术人员要承担118.5万亩的草原改良和治虫灭鼠工作任务，工作量大、面广。在草原工作中，每年除县财政列支2万元的草原防火专项经费外，国家对草原监理、草原监测调查、草原综合治理等方面没有专项经费，对组织开展正常工作带来了一定影响。

四、今后如何继续加强《草原法》的贯彻执行

㈠提高全民保护草原意识。在全县范围内广泛深入地开展《草原法》、《甘肃省草原条例》和《自治县草原管理条例》、《自治县草原防火条例》等相关的政策法规的学习宣传工作,使全体公民能够在草原使用和资源开发利用中,把保护草地生态环境与自身生存环境联系起来,与当地经济持续发展联系起来,不断增强他们法律意识和保护草地生态意识,树立依法保护草原和科学、合理利用草地的观念。

㈡健全完善地方性法规。依据《草原法》、《民族区域自治法》和《甘肃省草原条例》，对《自治县草原管理条例》规定的征（占）用草原审批权限、草原违法行为的处罚种类和度量等与《草原法》不适应的方面进行修改完善。配套出台基本草原保护制度、草原流转管理制度等地方性政策，进一步明确 “管、建、用”和责、权、利之间的关系，为今后依法管理、保护、建设草原提供法制依据。

㈢加强草原保护建设及利用工作。落实以草定畜、草畜平衡政策措施，开展基本草原划定工作，建立健全严格的保护制度，依法处理乱采、乱挖、未批先建等破坏、侵占草原的行为。继续争取实施草原保护建设项目，加强草原围栏封育、治虫灭鼠、清除毒草、补播改良工作，遏制草原退化趋势，提高草原综合生产能力。积极向上反映，让省、市协同处理好借牧、代牧和勘界遗留问题，为草原保护建设营造良好环境。同时，加大草原监测力度,控制草原载畜量，全面落实禁牧、休牧、划区轮牧各项措施，到退得下、稳得住、不反弹、能致富的目标。

㈣强化队伍建设。一是从人才市场招录一部分年龄在30岁以下，具有本科学历的草原专业毕业生充实到执法队伍和专业技术队伍中来，从根本上解决草原执法人员不足，专业技术人员短缺的问题。二是在继续争取实施草原保护建设方面项目的同时，争取国家补助经费，用于草原监理、监测调查和草原防火、治虫灭鼠、补播改良、清除毒草等项工作，为草原管理、保护和建设工作提供经费支持。