一、农牧村改革的主要方面及成效

党的十一届三中全会以来，肃南县认真贯彻党在农牧村的各项方针策，不断解放思想，充分发挥资源优势，坚持改革促发展，团结促稳定，经过30多年的艰苦努力，经济建设和各项社会事业迅速发展，1997年成为全省首批跨入小康县行列的少数民族县。2007年，全县生产总值达到7.02亿元，人均GDP达到19286元；工业增加值达到3.27亿元，地方财政收入达到6686万元；农牧民人均纯收入收入达到5006元，城镇居民人均可支配收入6141元。呈现出了经济发展，政治稳定，社会进步的繁荣景象。

1、推行土地、草畜承包经营管理责任制，为农牧村长足发展奠定基础。1982年，肃南县开始土地、草畜双承包生产责任制试点工作，1983－1984年全面推行。草畜承包经营管理责任制，采取冬春草场划归到户，夏秋草场划归到户或联户使用，牲畜作价归户三种方式进行，对所有可利用草原面积进行分片或分户进行合理承包，对所有牲畜、畜牧业设施等作价归户。1998年4月又组织开展了农牧户承包草原、土地合同续签工作。针对天然草地严重超载过牧的实际，1999年县上在原大河区韭菜沟乡开展以草定畜草原有偿承包工作试点基础上，推行了全县四季草场的以草定畜和草原有偿承包工作,并核定了全县适宜载畜量100.75万个羊单位。草畜双承包经营管理制的推行，有力地调动了农牧民生产积极性，拓宽了农牧民增收渠道，奠定了农牧村发展的基础。

2、实行乡镇机构改革和便民服务代理制，促进政府职能的转变。2004年年底，结合农牧村税费改革，按照精简、统一、效能的原则，我县开展了撤区并乡区划调整工作，将原有的立六个区公署和24个乡镇合并调整为8个乡镇。乡镇调整后为了尽快适应新的体制，各乡镇结合不同实际，及时调整工作思路，将乡政府职能定位为“执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定”，在深入调查研究的基础上，相继推广实行了为民服务代理工作制，不仅优化了资源配置，聚集了各类生产要素，而且提高了为民办事的质量和效率。

3、不断深化农牧村税费改革和落实“零赋税”政策，进一步减轻农牧民负担。2002年，我县积极探索组织开展了农牧村税费改革，取消了“三提五统”和屠宰税，经过认真组织，狠抓落实，全县农牧村税费改革取得比较明显的效果。农牧民负担税费总额由2002年改革前的517.2万元减少到了400.1万元，减少117.1万元，全县农牧民平均减负为23.9%。在巩固提高已有改革成果的基础上，2004年又取消了农业税、畜产品特产税及降低牧业税定额征收标准，累计减少267.6万元，减负幅度平均达到74.4%。在此基础上，2005年中央1号文出台，全县实行了农牧业生产环节“零赋税”，广大农牧民人均减负为55元，农牧民减负达到了100%。

4、不断完善农牧村社会保障体系，逐步解决农牧民后顾之忧。近年来，我县从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，以建立全市“首善之区”为目标，加大农牧村社会保障体系建设步伐，实施了五保户、特困户生活救助和农牧村医疗救助，不断健全最低生活保障机制，实行农牧民基本养老保险制度，农牧村特困户定期救助制度、城乡特困群众住房补贴、采暖费补贴和农牧村老党员、村级离职老干部、老劳模生活补贴制度，并实施了九年义务教育阶段学生和高中学生“两免两补”、新型农牧村合作医疗等政策，农牧村教育卫生等基础设施建设都有了较大改善。

5、加快全面建设小康社会进程，社会主义新牧区建设取得了较好成效。一是以畜牧业为主的农牧村经济有了长足发展。2007年全县农牧业增加值达到1.61亿元，农牧民人均纯收入5006元；二是农牧业基础设施建设力度加大。在国家政策扶持和项目建设的带动下，农牧业基础设施条件得到了极大的改善。全县1000多户牧民依托小集镇建设实现了集中定居，100%的牧户在冬春草场有固定保暖的住房，80%以上的小畜冬季实现了暖棚化，全县通自来水的村达到74个占73.27%，通乡道路10条346.4公里，通村道路124条745.78公里；三是农牧村社会公益事业不断进步。全县建成乡镇卫生院7所，村级卫生室28所，村计生室67所,广播电视站15个，各类学校27所，乡镇文化中心7个，村文化活动室79个。电视入户率达到75%，6乡1镇96个村开通了程控电话，电话入户率达到36.04%；四是农牧民社会化服务和科技培训体系基本建立。全县建立乡镇农林牧水农机等各类服务机构22个，拥有各类专业技术人员1375人，农牧民技术员1281人。以县农业广播电视学校、县职教中心为依托，以乡（镇）农科教培训中心为阵地和以农牧民科普协会为基础的农牧民科技培训体系已初步形成；五是农牧村基层干部队伍整体素质不断提高。通过换届选举一批年富力强，文化程度高、想干事、能干事，群众信任同志充实到了乡（镇）村的领导班子中，确保了基层工作顺利开展。

二、当前制约农牧村改革发展的深层次矛盾和问题

    1978年农村体制改革以来，尽管我县农牧村经营管理体制发生了深刻变革，农牧村生产力得到了一定解放，有力推动了农牧村经济社会快速发展。但是，我县农牧村改革仍然处在一个攻坚阶段，城乡二元经济结构仍未彻底打破，制约农牧业和农牧村发展的深层次矛盾仍然存在。

    一是农牧业抵御自然灾害和市场风险的能力较弱。一方面，由于现行的家庭承包责任制条件下，分散经营直接面对千变万化的市场经济，加之农牧业产业化水平低，农畜产品加工业发展滞后，龙头企业数量少，规模小，辐射带动能力较弱，农牧业生产、效益竞争明显处于劣势地位。另一方面，由于长期以来农牧民居住分散、生产生活的环境较差，分散经营方式加大了农牧业基础设施投入的难度，农牧业抵御自然灾害的能力有限，难以应对由于各种极端天气状况下所引发的高频率自然灾害。

二是草原、土地资源的配置效率和农牧业生产效益低下。由于近年来中央连续出台有利于农牧民的利好政策，退耕还林、退牧还草等政策的实施和保护农民种粮等多方面利农惠农政策，极大地调动了农牧民的积极性。同时，农畜产品价格上扬，农牧民从中受益逐渐增多，农牧民家庭承包经营的土地、草原经营权难以向农牧业龙头企业和农牧村种养大户流转，适度规模经营难开展。不利于组织农牧业规模经营和社会化生产，使通过转移农牧村剩余劳动力，提高农牧村人均土地、草原资源占有份额举步维艰。

    三是统筹城乡发展与城乡二元体制结构不相适应的矛盾较为突出。虽然近年来党中央、国务院出台了一系列旨在缩小城乡差距、加快城乡一体化进程的政策文件，为促进农牧村社会转型、增加农牧民收入提供了有力的制度保障。但是长期以来形成的城乡二元体制并没有从根本上消除，农牧村就业、医疗、保险及社会公益性事业等方面与城镇相比还有一定差距，仍然是制约城乡和谐发展的一大体制性障碍。

    四是农牧民科技文化素质较低。我县地处边远山区，由于自然、地理条件和历史的原因，农牧村群众受教育程度低，农牧民素质普遍较低，农牧业产业化建设比较滞后，这与推进现代农牧业发展，建设一批有文化、懂技术、会经营的新型农牧民要求差距很大。

    五是政府职能转变与经济社会发展存在不相协调的因素。由于2004年乡镇机构改革以后，农牧村乡镇基层服务网络不同程度地存在“网破、线断、人散”状况，农牧村科技推广难、农产品流通难、信息服务难等问题不同程度的存在。同时，在个别乡村党组织在农牧村的领导核心作用弱化，少数村干部作风不民主，办事不公道，以权谋私；有些党员干部带领致富能力不强，群众威信低，削弱了基层党组织的凝聚力，致使农牧村党组织的领导核心作用不能有效发挥。

　　三、加快农牧村改革发展的几点建议

 1、致力于农牧业发展、农牧民增收、农牧村稳定，不断强化农牧业的基础地位，积极推进新农村建设。肃南农牧村的特殊性和差异性，决定了建设新牧区的重点、载体和途径与周边许多地方必须有差别，要因地制宜，发挥优势，选准路子，突出特色，并根据不同时期的发展要求，不断调整完善发展思路。紧密结合地域面积大，农牧民居住分散这一实际，从农牧民思想解放入手，探索牧民生产基地和生活居住区相对分离的路子，有步骤，有计划、有重点地把分散居住的牧民迁移到“气候好、交通便、条件高、设施全”的地段集中定居，逐步形成以县城为中心、7个乡镇为重点、辐射各重点村的农牧民集中定居格局。在新农村建设中要注重把牧民集中定居和小集镇建设相结合，以“六通”、“五改”、“四有”、“三化”、“两全”为主要建设内容，通过新农村建设的逐步推进，农村人居环境进一步完善，小集镇功能和文明化程度不断健全、提高。

    2、致力于深化农牧村综合改革，着力转变农牧业生产方式，大力发展农牧村生产力。要始终把生产发展作为农牧村改革发展的基础和前提，为农牧村经济社会又好又快发展奠定坚实的物质基础。要在坚持大力发展工业经济，走工业反哺农业路子的同时，努力建设现代农牧业优势产业带，大力发展劳务经济和二、三产业，实现农牧村经济协调发展。要进一步巩固和发展农牧村税费改革成果，防止农牧民负担反弹。要把促进农牧民增收作为做好农牧业和农牧村工作、推进农牧业和农牧村经济结构调整的基本目标，放在整个经济工作的突出位置，千方百计增加农牧民收入。一是要通过生产增收。大力调整优化农牧业结构，发展现代农牧业和特色产业，走规模化、集约化生产的现代农牧业发展之路，使之成为农牧民持续增收的主渠道。二是要通过就业增收。加快农牧村劳动力就业培训和人力资源配置，大力发展劳动密集型产业、农副产品加工业和农牧村服务业，让更多的农牧村劳动力从事非农产业，不断增加工资性收入。三是要通过创业增收。加大农牧村创业人才培训，全面启动新型农牧民创业培训工程，不断提高农牧民的生产经营能力和创业能力，鼓励农牧村优秀青年和外出返乡人员创办各类经济实体，以创业带就业，以就业促增收。四是要通过财产增收。切实保护农牧民对草原土地的经营收入和房屋等不动产的增值收入，不断增加财产性收入。五是要通过政策增收。健全农牧民增收减负的长效机制，把各项支农、惠农、强农、护农政策及各项补贴措施法制化、规范化、制度化，有效防止农牧民负担反弹。六是要通过社保增收。逐步健全农牧村社会保障体系，完善农牧村新型合作医疗制度，扩大参保覆盖面，减轻农牧民医疗负担，进一步完善农牧村最低生活保障、基本养老等制度，不断提高保障水平。

　　3、致力于加强农牧业基础设施和生态环境建设，大力发展农牧村公益社会事业，推进农牧村经济、社会、生态可持续发展和谐发展。基础设施滞后是制约肃南农牧村经济社会发展的主要瓶颈。要立足于不断增强自我发展的能力，针对发展中的薄弱环节，通过牧民集中定居、房屋改造和异地搬迁，大力实施农牧民安居乐业工程。要以项目为支撑，采取政府主导、企业支持、群众参与、部门帮扶的多元化投入机制，切实加大乡村道路建设力度，有效解决农牧民群众出行难、农畜产品运销难、山区资源开发难的问题；全力推进农牧村信息化建设和广播电视网络建设，立足现有平台搭建，延伸服务半径，拓宽服务内容，提高综合应用水平；继续加大对人畜饮水、通水通电等“六小”工程为主体的重点建设工程投入，积极发展户用沼气、太阳能、风能，实施乡村清洁能源工程，加强小集镇配套建设；加快实施以教育、卫生、文化等为重点的社会事业建设项目和以退牧还草、森林草原管护为重点的生态环境建设项目，逐步改变农牧村面貌，缩小城乡差距，最大限度的让各族人民共享发展成果。

    4、致力于解决农牧业集约规模经营与土地分散经营相矛盾的难题，催生现代产业。要注意培育和引进现代农牧业产业，提高农牧业的组织化程度，从根本上解决土地、草原产出效益低下问题，增强农牧业产业竞争力。一是要不断探索创新促进土地、草原经营权流转、提高资源配置效率、进一步完善土地草原承包经营的各项制度，在认真贯彻落实党在农牧村的基本政策的基础上，加强土地、草原的科学利用和管理，通过大力发展农牧村合作组织、专业协会等形式，开展多种形式的产业化经营，提高土地、草原经营效益。二是要不断完善农牧村土地、草原承包纠纷的调处和仲裁机制，健全调解、信访、仲裁、司法等纠纷调处长效机制，切实维护农牧民生产经营的合法权益。三是要不断增强农牧村经济社会可持续发展能力，按照统筹城乡发展的要求，坚持“多予少取放活”的方针，加大对“三农”的投入力度，加大对农牧业和农牧村的支持与保护力度，建立健全农牧业保险、农牧业标准化、农技推广等社会化服务体系，增强农牧业抵御自然风险和市场风险的能力。四是要建立促进土地、草原规模经营的激励机制，对于农牧业产业化龙头企业由政府给予一定奖励，并在税收上给予一定减免；对农牧民专业合作组织或从事种养业规模经营大户，在项目安排、产品税收方面给予优惠。

5、致力于推进政府职能转变，大力加强农牧村基层组织建设和农牧村社会化服务体系建设，增强服务农牧村的能力。要进一步深化乡镇机构改革和行业管理体制改革，通过整合乡镇七站八所职能，加快基层农牧业技术推广服务体系的改革，完善三级为民代理机构服务。加强对农牧民的民主法制教育，不断完善村民自治，推进基层民主法治建设，保持农牧村社会稳定。坚持不懈地抓好农牧村党支部班子建设、农牧村干部队伍建设和党员队伍建设，进一步加强党在农牧村的领导核心地位。加大农牧村基层干部的培训教育，充分发挥农牧村基层党组织的战斗堡垒作用、农牧村干部队伍的示范带动作用和广大农牧村党员的先锋模范作用。