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基层审计机关审计整改存在的问题及对策措施初探

作者:王玉海 来源:临泽县审计局 发布时间:2018年07月05日

 近年来,随着《国务院关于加强审计工作的意见》的贯彻落实,审计整改得到了各级政府和被审计单位及其领导干部的高度重视。加之各级人大的专题询问和和审计整改方面的持续发力,引起了相关媒体和社会各界的高度关注。但由于审计整改受审计环境、审计主体和审计客体等多种因素的制约,“屡审屡犯”等问题的彻底根治依然任务艰巨。本文从审计整改存在的主要问题、产生问题的原因分析、构建审计整改的对策提出几点个人的初步思考。

 一、基层审计机关审计整改存在的主要问题

 在审计实践中,一些被审计单位对于审计发现的问题主要采取避重就轻、轻描淡写、既往不咎、甚至玩弄文字游戏等方式敷衍应付,蒙混过关,成为当前审计监督工作中的难点问题,概括起来,主要有以下几点:

 一是责任主体问责难。仔细归纳和审视审计发现的问题,其背后的人为因素不可忽视,绝大多数问题都是在相关领导的授意或操纵下发生的。但从实际情况来看,除了审计发现的问题涉及重大违法违纪行为,应当追究当事人的法律责任外,很少有人因为审计发现问题而被问责,这种问责机制的缺失造成了审计整改落实难。

 二是屡审屡犯时有发生。对审计查出的问题,由于领导重视程度不够,惩戒和处理处罚力度不大,存在“审与不审一样”的思想,加之个别部门单位为维护自身利益或者顾及形势发展的需要,对审计发现的问题屡审屡犯。这种现象长此以往会在很大程度上降低审计的权威性,不利于审计事业的健康发展。

 三是问题资金难以追缴。在审计实践过程中,对于已经发生的违法违纪行为,尤其是已经花出去的钱,很难追回。例如,某事业单位将部分专项资金用于弥补公务费事业支出,审计发现问题时,支出行为已经发生,要求整改单位追回专项资金经不可能。为了应付审计,被审计单位一般采取动用往年结余资金、调整日常经费等办法来补缺挪用资金的缺口。因此这种避重就轻的整改方式,使整改工作流于形式。

 四是审计成果运用难。审计人员针对审计发现的问题挖空心思、绞尽脑汁提出的具有普遍适用性的审计建议,同级政府和相关职能部门都应该根据各自的职能职责,充分运用好审计整改的成果,实现审计整改效果的最大化。但具体工作中,由于一些领导政务繁忙,加之对审计整改重视不够,致使审计整改成果多半停留在审计报告上。

 二、产生问题的原因分析

 审计整改是一项复杂的系统工程,涉及面很广,整改彻不彻底、完不完整、到不到位受到多方面因素的制约。具体分析主要有以下几点:

 一是审计管理体制羁绊,制约了审计整改。目前,在地方审计机关人财物实行属地管理和保障的管理体制下,审计机关受多方面因素的制约,审计监督的作用难以得到充分发挥。按现行的法律规定,国家审计机关是各级人民政府的职能部门,在行政上受地方政府领导,对公共财政资金和公共资产资源的监督实际是对同级政府的监督,从某种意义上讲就形成了“下级监督上级”。

 二是权责结构设置不当,影响了审计整改。根据《审计法》的有关规定,审计机关对同级政府部门有审计监督检查权,但按照我国现行的行政机关组织架构和行政权力运行规则,审计机关与同级政府部门属于同级行政机关,对同级政府部门虽有审计监督权,但没有行政管辖和命令权,审计整改建议对审计整改对象并没有直接的行政强制力,其相对权威性和强制性必然不足。

 三是审计执法手段不强,削弱了审计整改。审计机关代表政府监督财政资金的运行、国有资产的变动、财政法规的执行,其责任重大不可置疑。虽然在审计执法过程中,审计机关可以作出审计决定,但对被审计单位拒不执行审计决定,审计部门缺少直接的、有效的手段。《审计准则》第一百六十三条至第一百七十一条规定了审计整改检查机制,但赋予审计机关的手段有限,《审计法》及《审计法实施条例》对审计整改的规定,除申请法院强制执行外也缺乏督促整改的其他强制性措施。

 四是工作机制不健全,阻碍了审计整改。目前,基层审计机关虽然建立了建立审计整改检查机制,但由于审计力量不足与审计项目之间矛盾十分突出,并没有设立专门的机构或专职人员对被审计单位整改情况进行专项监督检查,通常是以被审计单位的审计整改报告了解整改情况,部分审计整改过于依赖被审计单位整改文件,对被审计单位是否真实整改缺少实地调查核实,跟踪问效乏力。

 三、构建审计整改机制的对策

 审计整改检查是审计报告阶段的延续,审计整改是审计成效的具体体现,审计整改的成效直接影响审计机关的严肃性、权威性和公信力。《审计准则》明确规定:审计机关应当建立审计整改检查机制,督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改。作为基层审计机关具体要做好以下四个方面:

 (一)强化正面引导,突出提升审计对象依法整改的能力

 1.增强审计整改法制意识。审计机关要从依法治国的高度,认真贯彻落实“谁执法谁普法”的普法工作责任制,深入持久地开展审计法制宣传教育工作;要着力加强领导干部财经法纪教育培训,有效增强审计整改“第一责任人”的法制意识;要拓宽审计法制宣传覆盖面,不断改进宣传教育的方式方法,促进审计对象自觉接受审计监督,主动进行审计整改,努力营造良好的审计整改工作氛围。

 2.建立审计整改“正面清单”。审计机关可以将审计整改态度积极、成效明显,并且在连续审计中未发现重大问题的审计对象,建立审计整改“正面清单”;对列入“正面清单”的审计对象,可以减少定期审计的频率,甚至在一定期限内免于审计;要通过相关主流媒体,加强对列入“正面清单”的审计对象在重视审计整改、积极采纳审计建议、强化内部管理等方面的经验和做法进行宣传报道,充分发挥审计整改正面典型的示范引导作用。

 3.促进审计对象“口服心服”。“屡审屡犯”的部分原因源于审计发现问题和审计整改的“两张皮”,不少审计对象未能认识到审计发现问题的严重性,更无法进行及时有效的整改。审计机关在推进审计整改过程中,应当加强审计业务指导,向审计对象阐明审计发现问题的严重性程度,帮助审计对象分析产生问题的原因,督促及时采纳审计意见并从中获益,促进审计对象“口服心服”,增强其对国家审计的信任度。

 (二)强化组织协调,着力构建审计整改联动机制

 1.发挥整改联席会议作用。按照国务院《意见》要求,审计整改工作应当建立由政府牵头,监察、审计、财政等有关职能部门组成的联席会议制度。审计整改工作联席会议办公室可以设在审计机关,便于加强与成员单位之间的协调联系。审计机关应当根据联席会议成员单位各自的职能,及时提请政府分解落实审计整改任务,综合利用多种整改手段,有效形成审计整改合力。

 2.构建审计整改跟踪机制。审计机关应当建立审计整改跟踪检查机制,必要时可以建立专门机构,具体负责审计整改的跟踪检查工作。要不断创新审计整改跟踪检查的方式方法,采用与相关部门联合回访或约谈等办法,对审计问题整改实行清单式“挂牌销号制”,整改完一件销号一件。对“屡审屡犯”等问题,可以定期提请本级政府进行专项督查,或者提请本级人大进行专题质询。

 3.加大审计整改问责力度。审计机关应当加强对审计整改问责工作经验做法的总结研究,结合《中国共产党问责条例》的贯彻落实,会同相关部门健全完善审计整改问责制度,充分发挥本级党委、政府在审计整改问责工作中的主体作用,切实加大审计整改的问责力度,促使审计发现的问题得到及时有效的整改。同时,要提请本级党委、政府和上级审计机关督导审计整改问责工作,逐步建立起高效规范的审计整改问责监督机制。

 (三)强化审计公告,充分发挥社会舆论监督作用

 1.深化审计整改公告认识。审计整改公告将审计专业监督和社会舆论监督有机结合,利用社会压力迫使有关问题得到及时整改,并将整改结果向社会反馈,及时回应社会公众期盼,并给相关利益主体一个合理的交待。各级审计机关应当进一步解放思想,主动作为,依法公告,充分发挥审计公告对审计整改的助推作用。

 2.扩大审计整改公告载体。目前,基层审计公告主要通过审计机关自身的门户网站对外发布,社会知晓率较低,而且公告时间和公告频率尚未进入常态化。审计机关应当适时扩大和丰富审计整改公告载体,不断完善公告的方式方法,可以通过政府门户网站和相关主流媒体进行公告。

 3.构建审计整改互动平台。审计结果公告后,社会公众往往对“屡审屡犯”等问题疑问重重,有必要建立与社会公众之间的互动平台,及时对审计发现问题的整改情况进行公告和解读。2015年以来,国家审计署分别就重大政策落实情况跟踪审计、预算执行审计、社会保障资金管理使用情况审等涉及国计民生的重大审计项目发布了整改公告,新闻发言人对一些“屡审屡犯”问题进行了专业性和针对性的解读,并对产生问题的原因进行了辩证、具体的分析。审计署在这方面的有益探索,值得地方审计机关借鉴。审计机关与社会公众之间的良性互动,可以通过审计信箱和微信微博等现代通讯平台进行。

 (四)强化自身建设,不断提升审计整改研判水平

 1.增强审计整改服务意识。审计整改源于审计主体发现问题,终于审计客体解决问题。审计机关应当彻底摒弃“一审了之”、“一罚了之”的陈旧观念,真正按照“边审边改、“以审促改”的工作思路,前移审计整改关口,减轻由于问题累积而造成的整改压力。同时,应当不断增强审计整改的服务意识,有效提升审计整改的服务水平。

 2.提升审计整改研判能力。审计机关应当建立审计发现问题和审计整改台账,定期评估分析审计整改措施及其实施效果。应当合理投入审计力量,防止重复审计甚至无效审计,不断提升审计资源的使用质效。对“屡审屡犯”等审计整改的焦点和难点问题,应当作为一项重大课题,系统地研究其表现形式、问题成因及对策措施,着力从体制机制上提出解决和预防问题的对策措施。

 3.建立审计工作容错机制。审计工作如同一把尺子,尺子本身的精确性和度量对象的复杂性决定了审计结果具有一定的不确定性,致使审计风险客观存在。《审计准则》要求,审计机关对审计决定书中存在的重要错误事项,应当予以纠正。多年的审计实践中,审计错误事项在所难免,除了审计人员自身应当具有敢于担当的勇气外,审计机关应当按照“四个区分开来”的要求,建立科学的容错纠错机制,使审计人员想干事、敢干事、干成事。同时,在审计整改长效机制构建过程中,期盼这方面案例的早日出现,这不仅可以彰显依法治国背景下依法治审的一大进步,更是国家审计在社会公众眼中严谨求实形象的深度诠释。

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