打印本文打印本文 关闭窗口关闭窗口

浅议做好领导干部自然资源资产离任审计 -----森林资源审计主要内容及方法步骤

作者:贾登卿 来源:本站原创 发布时间:2018年04月24日

一、审查森林资源管理、节约保护相关约束性指标和目标责任制完成情况

(一)林地、森林面积指标完成情况

重点关注:林地、森林保有量(万亩)、森林覆盖率指标完成情况。林地、森林面积调查数据是否准确;林业部门与国土部门是否建立数据共享机制,林业部门认定的林地与国土部门的耕地和基本农田有无重叠;目标考核期截至时地方政府是否完成林地保有量、森林保有量和森林覆盖率指标要求。

审计方法步骤:从林业部门、林业调查规划设计院(林调队)、国土部门收集森林资源年报数据、森林资源二类调查小班图(ARCGIS数据)、土地利用现状图(电子数据)及上级政府下达的目标责任等资料。

1.利用林业资源数据库数据(或最新的森林资源二类调查成果),统计林地面积、森林面积,天保、公益林、退耕还林开展的人工造林和封山育林的成林数据;如林业资源数据库数据未更新,还需根据其调查年度结合造林工程、退耕还林工程、林地征占用等数据调整其面积;

2.核实林业部门林地与国土部门耕地重叠情况。利用ARCGIS软件,提取当年土地利用现状图DLETB图层中的耕地,将其与森林资源二类调查小班图做空间求交,得到耕地与林地重叠的图斑;

3.核实林业部门林地与国土部门基本农田重叠情况。利用ARCGIS软件,提取当年土地利用现状图JBNTBHTB图层中的基本农田,将其与森林资源二类调查小班图做空间求交,得到基本农田与林地重叠的图斑;

4.挑选林地和耕地、基本农田以及森林与耕地、基本农田重叠图斑面积较大的小班,首先在分辨率较高的影像图上进行核实,不能核实的与林业和国土部门一起持手持GPS进行现场核实,确认小班特征是否符合森林资源规划设计调查技术规程中表明的林地标准或森林标准;

5.要求林业部门和国土部门分别对林地和耕地、基本农田重叠的原因进行说明,分析重叠的原因与依据,对重叠区域是属于林地、森林还是耕地进行认定;

6.将利用数据库统计的林地面积、森林面积扣减与耕地(基本农田)重叠应予扣减的林地和森林面积,得到林地保有量、森林保有量;将森林面积除以行政区划内的国土面积得到森林覆盖率;

7.将审计认定的林地保有量、森林保有量、森林覆盖率等数据与上级下达的目标任务、上报的任务完成数进行比较,审查目标责任的完成情况,有无弄虚作假,虚报林地面积和森林覆盖率目标完成情况。

常用评价指标:

1.林地保有量:一定时期确保实现森林覆盖率等战略目标的最小林地面积。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌本林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

2.森林保有量:为有林地(含乔木林地和竹林地)和国家特规灌木林地面积之和。

3.森林覆盖率:一定行政区域范围内有林地面积、特别规定灌木林地面积、农田林网以及四旁(村旁、路旁、水旁、宅旁)面积占土地总面积的百分率。国家特别规定灌木林地(特灌林地):具有一定经济价值,以取得经济效益为目的进行经营的灌木林,或者分布在干旱、半干旱地区和乔木生长界限以上专为防护用途,且覆盖度大于30%的灌木林地。森林覆盖率=一定行政区域范围内有林地面积、特别规定灌木林地面积、农田林网以及四旁(村旁、路旁、水旁、宅旁)面积/国土面积

(二)森林蓄积量指标完成情况

重点关注:森林蓄积量(万立方米)。森林蓄积量调查数据是否准确;目标考核期截至时地方政府是否完成森林蓄积量指标要求。

审计方法步骤:从林业部门、林业调查规划设计院(林调队)收集森林资源年报数据、森林资源二类调查小班图(ARCGIS数据)(电子数据)、上级政府下达的目标责任资料。

1.利用森林资源二类调查成果图,对小班蓄积进行汇总统计,得到小班的活立木蓄积量;

2.应用二元立木材积表检查森林二类调查数据库中乔木林单株平均蓄积的合理性。打开森林二类调查图的属性表,新增一个双精度型字段“单株蓄积”,令单株蓄积=小班蓄积/小班面积/单位株数;按优势树种、平均胸径、平均树高分组,统计小班面积和小班蓄积,选取行政区划内蓄积量和面积水平均较高的前几类优势树种、平均胸径、平均树高组合作为样本,以进一步检查这些组合中单株蓄积的合理性;按上步确定的抽样原则,以杉木组、平均胸径12、平均树高10为例,从森林二类调查图中筛选出符合该组合条件的小班,利用《甘肃省森林资源调查常用数表》,从甘肃省杉木二元立木材积表中对应查找D=12、H=10对应的材积值0.0619,从小班记录中查找单株蓄积明显大于或明显小于0.0619的小班,叠加影像或实地核实,以判断该小班蓄积量数据的真实性。森林二类调查报告显示,森林蓄积量的调查精度一般在90%以上,审计中可适当设置单株蓄积与对应材积值的合理误差以确定现场核实小班的样本。如:误差放宽到20%,以杉木组D=12、H=10对应的材积值0.0619为例,对单株蓄积在0.0619*1.2-007428以上和单株蓄积在0.0619*0.8=0.04952以下的小班进行现场核实是否存在多报和少报蓄积量的问题;

3.查找二类调查数据库中灌木林地、胸径低于5公分的小班蓄积量是否为0,如不为0,核实是否有多报蓄积量的可能性;

4.利用国土部门与林业部门对地类认定方面的差异,查找国土部门认定是草地、裸地而林业小班有蓄积量的情况,叠加影像图并佐以现场核实,检查是否有多报蓄积量的问题;

5.将近几年的造林小班、退耕还林小班与森林二类调查图叠加,由于造林、退耕还林需要几年的抚育期(一般要5年以上)才能达到起算标准,因此这些小班的蓄积量应为0或很小(需结合种苗情况判断);

6.将审计年度内的森林蓄积量与上级政府下达的目标责任要求进行比对,审查森林蓄积量目标责任完成情况。常用评价指标:森林蓄积量,一定森林面积上存在着的林木树干部分的总材积。

(三)自然湿地保护率指标完成情况

重点关注:湿地面积(万亩)。湿地面积调查数据是否不准确;目标考核期截至时地方政府是否完成湿地面积指标要求。

审计方法步骤:从林业部门。林业调查规划设计院(林调队)地集森林资源年报数据、森林资源二类调查小班图(ARCGIS数据)、上级政府下达的目标责任资料。

1.分析湿地资源调查成果图件,按湿地类型(分为5类34型)分类统计湿地面积;

2.将湿地资源调查成果图分别与调查前以及任期末土地利用现状图上的水田、水域及水利设施用地、沼泽地叠加分析,查找调查前不是湿地、任期末不是湿地的情况,判断是属于湿地保护面积不真实的问题还是湿地保护不力的问题,并核实面积;

3.将湿地资源调查成果图与森林资源二调调查小班进行叠加分析,查找湿地与林地重叠的情况,并核实是否存在湿地保护面积不真实的问题;

4.选择部分重点湿地现场核实湿地面积的真实性;将湿地资源调查成果图的湿地面积扣减经上述检查应予扣减的虚假面积,得到审计核实的湿地面积。

常用评价指标:湿地,指天然或人工形成的沼泽地等带有静止或流动水体的成片浅水区,还包括在低潮时水深不超过6米的水域面积。

(四)造林任务完成率指标完成情况

重点关注:造林任务完成率(%)。有无虚报林木成活率,将成活率不足85%的林木面积计入年度造林任务。

审计方法步骤:从林业部门造林科、国土部门收集营造林生产计划表、营造林验收情况汇总、造林工程作业小班图、土地利用现状图、土地开发整理项目竣工班图。

1.将年度造林计划与造林验收情况进行比对,审查造林计划完成情况

2.选取退耕还林、防护林等重点造林工程,运用ARCGIS软件统计汇总该工程造林工程小班面积,核实是否与造林计划及验收结果相符;

3.将造林工程小班图与造林前、造林后的土地利用现状图做求交分析,分析造林区域在土地利用现状图上的地类,并叠加遥感影像图进行验证,对造林前已是林地、造林后不是林地的作为疑点进行现场核实;

4.将造林工程小班与土地开发整理项目图斑做求交分析,检查是否存在造林工程与土地开发整理项目重叠的区域,核实是虚假工程的问题还是管理冲突造成损失浪费甚至生态恶化的问题;

5.选取部分造林工程,实地查看林木成活率情况,林木的品种、栽植密度、胸径、树高等是否与工程验收资料一致。

常用评价指标:造林任务完成率,指工程造林合格面积占工程计划造林任务的百分比。

(五)采伐限额执行情况

重点关注:采伐限额执行率(%)。林业主管部门是否超过批准的年度木材生产计划和年采伐限额发放采伐许可证。

审计方法步骤:从林业部门资源林政科“全国林木采伐管理系统”中收集辖区内林木采伐限额情况表、林木采伐证发放情况汇总表、年度木材生产计划、部分面积较大的采伐作业小班。

1.对比分析年度采伐量是否超过年度木材生产计划和年度采伐限额;

2.分析制区内各市县采伐限额使用情况,重点关注采伐限额执行率比较高的市县,并进行重点核实;

3.选取部分采伐蓄积比较大的采伐许可证,收集相应的作业小班实,查看采伐面积、采伐蓄积量、采伐方式等是否与许可证相符。

常用评价指标:

1.采伐限额执行率:实际采伐消耗林木总蓄量占采伐消耗林木总蓄积量的最大限量的百分比;

2.采伐森林采伐限额;是指各种采伐消耗林木总蓄积量的最大限量,它是由林业主管部门根据用材林消耗量低于生长量和森林合理经营的原则,经过科学测算制定,并经国务院批准实施的。

(六)森林火灾受害率指标完成情况

重点关注:森林火灾受害率(‰)。森林防火基础设施建设是否完备;森林火灾发生次数、火灾受害面积是否增加;有无瞒报火灾受灾面积。

审计方法步骤:从林业部门、森林公安部门调取年度工作计划、会议纪要、工作总结、防火基础设施建设工程资料、森林火灾发生情况统计表,包括火灾发生次数、受灾面积;面积较大森林火灾的总结,包括火灾原因分析、火灾面积认定报告。

1.通过与林业部门、森林公安等部门召开座谈会、与部门有关领导同志个别谈话等方式,调查了解森林火灾发生情况,包括面积、次数、人员伤亡等情况;

2.计算每年火灾受害率,分析受害率每年变化情;

3.选取受灾面积大的火灾,收集火灾原因分析、当地政府及领导采取的措施、受灾面积认定的小班图等;

4.利用ARCGIS软件核实认定的火灾受灾小班面积,分析是否存在故意向上级政府瞒报火灾受灾面积的情况;

5.收集、查阅防火基础设施建设工程财务、项目资料,分析是否存在由于防火基础设施建设落后造成火灾扑救不力的情况,是否存在森林防火预警系统未发挥应有作用的情况。

常用评价指标:森林火灾受害率,指辖区内森林火灾面积与森林总面积的千分比。

(七)林业有害生物成灾率指标完成情况

重点关注:林业有害生物成灾率(‰)。病虫害测报和除治是否及时,有无造成森林病虫害蔓延成灾;有无隐瞒或者虚报森林病虫害情况;目标考核期截至时地方政府是否完成林业有害生物成灾率指标要求。

审计方法步骤:林业部门野生动物保护科收集林业部门年度工作计划、会议纪要、工作总结、森林病虫害发生情况统计表等;受灾面积较大病虫害的总结,包括病虫害原因分析、病虫害面积认定报告。

1.通过与林业部门召开座谈会、与部门有关领导同志个别谈话等方式,调查了解领导任期内每年病虫害发生情况,包括面积、次数等情况;

2.计算每年病虫害受灾率,分析受灾率每年变化情况;

3.选取受灾面积大的病虫灾害,收集病虫害原因分析、采取的整治措施、受灾面积认定资料等;

4.分析是否存在瞒报病虫害实际受灾面积的情况,是否存在病虫害防治不力的情况,是否存在森林病虫害预警系统未发挥应有作用的情况。

常用评价指标:林业有害生物成灾率,指林业有害生物实际成灾面积占现有林的千分比。

二、审查森林资源管理利用保护相关法律法规及政策措施执行情况和效果

(一)政策和制度制定执行情况

重点关注:当地是否制定落实国家和省级林业政策实施意见或规定;制定的政策制度内容是否符合国家规定和当地实际情况,各相关部门的责任是否明晰。

审计方法步骤:从政府办公室、林业部门政策法规科等收集政府工作报告、会议纪要、收发文记录、以政府名义发布的林业政策和制度;林业的工作计划、会议纪要、工作总结、林业部门有效的规范性文件。

1.通过与林业部门召开座谈会、与部门有关领导同志个别谈话等方式,调查了解领导任期内制定的林业政策和制度;

2.收集上级政府和林业主管部门制定的法律法规和政策措施,确定有无要求下级部门制定相应规章制度、政策措施的要求,并核实当地是否落实;

3.将本级政府制定的林业政策和制度与国家和上级政府相关政策制度进行比对,审核是否与国家政策制度相一致,是否与当地实际相适

(二)规划编制实施情况

重点关注:林业发展“十二五”规划落实情况和“十三五”规划编制情况。检查规划编制是否科学,项目建设任务目标设定是否过高;规划执行缺乏约束力,部分重点工程项目进度缓慢、甚至未实施;规划设定的约束性指标目标是否完成。

审计方法步骤:从林业部门收集工作计划、会议纪要、工作总结、《林业发展“十二五”规划》、《林业发展“十三五”规划》;规划中设立的约束性指标和预期性指标的完成情况统计资料;规划中重点林业建设项目的工程、财务、验收等相关资料;森林资源年报数。

1.通过与林业部门召开座谈会、与部门有关领导同志个别谈话等方式,调查了解规划编制及实施情况;

2.收集“十二五”规划中设立的约束性指标的完成情况的统计资料,分析规划未完成的原因,是否存在规划编制不科学,项目建设任务目标设定过高的情况;

3.收集林业发展“十二五”规划中重点林业建设项目的工程、财务、验收等相关资料,核实重点林业建设项目的完成情况,分析项目进度缓慢的原因;

4.利用国土部门造林规划制定以前年度的土地利用现状图,对25度以上耕地、林地、草地、园地、其他未利用地(主要为裸地)统计汇总面积,将其减去造林规划前的林地保有量数据,得到可供造林的最大面积,将其与造林规划中的计划新增造林面积比较,以判断造林建设目标设定是否过高;

5.将造林规划小班图与森林资源二类调查图求交,对交集中二类调查图上属性不是无立木林地、宜林地、林业辅助生产用地的,将其作为虚假规划面积的疑点进行核实;将造林规划小班图与规划前的土地利用现状图求交,对交集中土地利用现状图上是建设用地、道路用地、水域及水利设施用地的,将其作为虚假规划面积的疑点进行核实。统计虚假的规划建设面积,判断造林建设目标设定是否过高。

(三)能力保障情况

重点关注:机构和人员保障情况。机构设置、人员配备是否完整到位,是否影响森林资源管理和保护工作的开展。

审计方法步骤:林业部门:办公室、人事科、财务科收集本级政府“三定”方案及有关文件和通知;本单位人员花名册;上年度末机关人员工资发放统计表。

1.将“三定”方案批准的机构设置和人员定编数与单位提供的花名册比对,必要时抽审上一年度末工资发放统计表和人事档案,确定其身份和岗位;

2.分析本单位是否存在人员超编、吃空饷和借用下属单位人员等情况;

(四)监督考核情况

重点关注:纳入地方政府绩效考核情况。是否将森林资源管理和保护工作纳入地方政府绩效考核;是否将考核指标分解落实;考核内容是否全面,措施是否明确,是否依据考核结果实施问责。

审计方法步骤:从政府办公室、林业部门收集地方政府颁发林业建设目标管理考核操作办法;森林防火工作责任追究办法。审查有无将考核指标分解落实;是否存在考核内容不全面,措施不明确的问题及未依据考核结果实施问责。

三、审查森林资源管理利用保护和重大决策情况

(一)重大决策及实施情况

重点关注:重大决策管理制度是否健全;重大事项决策内容是否合法、决策程序是否合规;决策事项是否得到有效执行。

审计方法步骤:从政府办公室、林业部门收集政府工作报告、会议纪要、收发文记录、领导干部关于重大事项的批示、政府出台的相关文件等;林业部门制定林业发展规划、林业经济统计数据。

1.调阅现行经济决策管理制度,包括被审计领导干部所在党委和政府的工作规则和议事规则,党委和政府有关涉林决策事项的可行性研究、专家咨询评估、社会听证、问责和责任追究等工作规范或制度,掌握重大经济决策制度执行的关键环节和控制点,检查和评价经济决策管理制度的建立健全情况;

2.查阅党委常委会、政府办公会等会议记录和纪要,党委和政府的批办单、收发文件记录,党委和政府主要领导干部对有关经济事项的重要批示等,梳理被审计领导干部任职期间的重大涉林决策事项,检查和评价被审计领导干部任职期间作出重大经济决策事项的数量、涉及金额等总体情况,以及有关会议记录和纪要是否完整;

3.对林产业经济发展的统计数据、资源的数量质量变化情况进行纵向分析比较,并根据发现的问题线索和确定的审计方向,从发改、林业、国土、环保等部门调取所需的监测和电子数据资料等进行整理、分析和核实,分析领导干部在任期间林业资源的发展变化和对生态、社会、经济发展的影响情况。对重要涉林项目进行专项审计,审核在立项审批方面是否符合国家方针政策和有关法律法规的规定,是否存在违法占用林地和毁坏森林资源,给当地的湿地、森林和动植物资源造成损失和破坏,是否造成重大经济损失,是否存在在任期间经济发展竭泽而渔不顾长远发展的情况,是否存在通过项目决策等手段为自己或他人谋取利益等重大违法违纪问题。

常用评价指标:

1.重大经济决策管理制度的数量;

2.重大经济决策事项的数量和涉及金额;

3.重要建设项目投资回收率;

4.大额度资金管理使用违纪违规率。

(二)森林采伐和木材运输情况

重点关注:林木的采伐运输。采伐林木的单位和个人是否按规定办理采伐许可证;是否取得运输证件或者物资主管部门发给的调拨通知书运输木材;森林采伐和运输管理中有无弄虚作假,证实不符。

审计方法步骤:从政府办公室、林业部门收集政府工作报告、会议纪要、收发文记录、领导干部关于林业采伐、运输事项的批示、批办单、政府出台的相关文件等;森林采伐运输相关规定和文件,森林采伐限额文件;全国林木采伐运输管理系统相关电子数据和其他统计档案资料;采伐证和运输证管理台账。

1.审阅政府工作报告、会议纪要、收发文记录、领导干部关于林业采伐、运输事项的批示、批办单、政府出台的相关文件等,调取和整理林业部门的森林采伐运输相关规定和文件,森林采伐限额文件,提取全国林木采伐管理系统相关电子数据和其他统计档案资料,采伐许可证申请、采伐证和运输证管理台账,调阅相关会议纪要、文件等;

2.审核相关审批发证制度是否建立完善,主管部门的日常管理台账是否与系统电子数据一一对应,对森林采伐量和限额进行比对,调取林业执法卷宗进行查看,是否存在有运输处罚但未进行采伐审批的情况存在;

3.调阅相关审批文件和批示批办单,关注政府主要领导干部是否在森林采伐和运输工作方面存在利用职权干预正常程序或谋取私利的问题。

常用评价指标:采伐限额、森林采伐量、木材运输量、采伐和运输证发放数量。

(三)林地征占用情况

重点关注:是否按规定办理征占用林地建设用地审批手续;临时占用林地是否超过市批期限,有无在临时占用的林地上修筑水久性建筑物。

审计方法步骤:从政府办公室、林业部门、国土部门、规划部门收集政府工作报告、会议纪要,收发文记录、领导干部关于征占林地事项的批示、批办单、政府出台的相关文件等资料;林地征占用方面的相关规定和文件、林地征占用台账清单、审批手续文件、相关年度林地现状电子信息数

(含项目作业数据和林业二类调查电子数据):士地利用规划、地类变更据资料;城市规划、项目规划审批文件。

1.审阅政府工作报告、会议纪要、收发文记录、领导干部关于征占林地事项的批示、批办单、政府出台的相关文件等资料;调取和整理林业和国土等部门的林地征占用管理台账,审批文件和信息化数据,调阅政府相关会议纪要、文件等;

2.审核相关审批手续是否合法合规,是否存在蓄意变更地类弄虚作假的情况,将林业部门和国土部门的有关信息化数据进行比对,审核是否存在林地已实际征占变为其他经营性或建设用地,已造成毁林现实而在林业部门仍然作为林地数据管理的情况;

3.梳理分析政府办公会等会议记录和纪要,政府的批办单、收发文件记录,政府主要领导干部对林地征占用项目的重要批示等资料,检查和评价是否存在领导干部为项目建设违规利用职权开设绿色通道,鼓励支持非法占用林地、毁林建设的问题,是否从中为自己或他人谋取私利的违法违纪问题。收集、审阅政府制定的相关管理制度和文件,整理被审计领导干部任职期间对林地征占用监管制度建立和制定的措施掌握有关管理制度执行的关键环节和控制点,检查和评价是否存在管理制度缺失、缺陷与漏洞,结合领导干部的分工、职责,分析领导干部应承担的责任;

4.提取任期初土地利用现状图DLTB文件中的林地(或最新的森林资源二类调查成果图中的林地小班),将其与任期末DLTB文件求交,筛选期末地类为建设用地、道路用地的图斑,将其与林业部门征占用林地小班图做交集求反。对征占用林地小班图中没有记录的林地,将其作为未经审批征占用林地的疑点,叠加任期末的遥感影像图,判断是否已变成建设用地、道路,并延伸检查其征占用程序。常用评价指标:林地征占用审批项目数、违法越权越级审批数和涉及金额、违法征占用和毁林造地面积。

(四)重点野生动植物保护情况

重点关注:是否按规定制定保护、发展和合理利用野生动植物资源的规划和措施;是否按规定将自然保护区的发展规划纳入地方政府国民经济和社会发展计划;有无在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活

审计方法步骤:从政府办公室、林业部门、森林公安部门收集政府办公会等关于重点野生动植物保护工作的批办单、收发文件记录和领导干部对上述情况的重要批示等资料、政府出台的相关制度文件等;重点野生动植物名录和统计调查数据资料、执法案卷卷宗、上级转办单、批示文件和汇报说明材料等。

1.审核自然保护区的规章制度是否完善,是否按规定制定了保护、发展和合理利用野生动植物资源的规划和措施;是否将自然保护区的发展规划纳入地方政府国民经济和社会发展计划;是否存在在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动行为;

2.调阅重点野生动植物名录和统计调查数据资料、执法案卷卷宗、上级转办单、批示文件和汇报说明材料等资料,关注偷猎、偷伐野生动植物的违法案件是否依法查办,办结率、办结时间是否符合有关规定要求。

常用评价指标:森林违法案件数、违法案件办结率、重大执法行动次数和取得的成效指标(查出案件件数、挽回的经济损失等)。

(五)国家级公益林保护管理情况

重点关注:是否按规定将国家级公益林保护和建设纳入当地政府国民经济和社会发展规划;是否按规定调整国家级公益林区划;有无未经批准征占用国家级公益林地。

审计方法步骤:从林业部门林政处(科)、林调队、公益林管理办公室、财务处(科)收集本行政区域国家级公益林调整申报材料、上级林业部门同意调整的批复;年度征占用林地信息、本行政区域国家级公益林的总面积及分布情况、森林生态效益补偿基金统计表;国家级公益林调整前后小班地形图;管护支出专账。

1.调阅本行政区域内国家级公益林调整申报材料,查看相关批复文件,检查相关申报材料是否齐全、合规,是否存在越权审批等情况;

2.调阅当地政府国民经济和社会发展规划,审查是否包括国家级公益林保护和建设内容;

3.从全国占有、征收林地管理信息系统中筛选出各年征占用国家级公益林地的数据,审查相关审批手续的合法合规性,是否存在未经批准征占用林地情况。(可以参照征占用林地的审计方法);

4.审查管护支出的使用情况。资金是否专户管理、专账核算;有无多头开户间题;有无挤占、挪用资金现象和虚列工程支出等情况;资金是否安全,有无出借资金、将资金投入股市以及用于楼堂馆所建设等问题。

常用评价指标:国家级公益林地面积。

(六)林业执法情况

重点关注:林业执法不严,执法过程中存在玩忽职守、失职渎职、弄虚作假等行为;林业违法案件结案率低。

审计方法步骤:政府办公室、林业部门、森林公安部门收集政府办公会等关于违法征占林地、重大毁林、偷伐和偷猎野生动物,以及重大涉林群体事件处置等工作的批办单、收发文件记录和领导干部对上述情况的重要批示等资料;政府出台的相关制度文件等;林业部门制度文件、信访档案、执法案卷卷宗、上级转办单和批示文件和汇报说明材料等。

1.审核相关执法监督制度是否建立完善,涉林信访和违法案件是否依法查办,办结率、办结时间是否符合有关规定要求;

2.收集、审阅政府制定的相关管理制度和文件,整理被审计领导干部任职期间建立林业执法监管制度和相关措施,检查和评价领导干部在任期间是否林业违法案件上升较快,造成森林资源破坏减少严重,是否存在管理制度缺失、缺陷与漏洞,结合领导干部的分工、职责,分析领导干部应承担的责任。常用评价指标:信访、森林违法案件数;信访、违法案件办结率;重大执法行动次数和取得的成效指标(查处案件件数、挽回的经济损失等)。

四、森林资源管理利用和保护相关资金征收管理使用和项目建设运行情况

(一)本级财政投入情况

重点关注:本级政府是否认真贯彻中央决策部署,将重点生态工程作为重点支持领域,加大资金投入;公益林业建设资金是否足额计提;是否有效加强资金使用管理,是否存在截留、挤占、挪用、套取项目资金等违规问题。

审计方法步骤:从林业部门计财科、森林公安部门收集年度部门预算、年度追加指标、部门决算森林防火责任状(要求的配套资金)。审阅林业部门审计年度部门预算、年度追加指标、部门决算等资料,通过与林业部门召开座谈会、与部门有关领导同志个别谈话等方式,调查了解地方财政对林业的投入规模,有无硬性要求市级财政配套的项目资金;关注领导干部任职期间本级财力对林业的投入比重,将本级财政各年投入资金分年度汇总,分析各年度本级财政对林业的投入量。

(二)林业资金征收管理使用情况(育林基金、森林植被恢复费、中央财政林业补助资金等)。

1.育林基金

重点关注:地方政府是否违反规定多征、减征、缓征和停征育林基金;育林基金征收单位是否按规定上缴上级分成收入;财政或主管部门有无截留、挤占、挪用育林基金。

审计方法步骤:从政府办公室、林业部门收集政府关于育林基金征收、使用管理工作的会议记录和纪要、政府领导对涉及育林基金征收、使用管理等工作的批示以及政府的批办单、收发文件记录等资料;育林基金征收依据和标准;育林基金收支预算、征收票据、入库单、会计凭证、会计账簿、相关指标文件等资料。调阅育林基金征收依据、标准,政府关于育林基金征收、使用管理工作的会议记录和纪要;政府领导对涉及育林基金征收、使用管理等工作的批示以及政府的批办单、收发文件记录等资料,审查是否存在地方政府违反规定多征、减征、缓征和停征育林基金问题;调阅育林基金收支预算、征收票据、入库单、会计凭证、会计账簿、相关指标文件等资料,审查是否存在财政或主管部门截留、挤占、挪用育林基金,育林基金征收单位是否按规定及时、足额上缴上级分成收入等问题。

2.森林植被恢复费

重点关注:地方政府是否违反规定多收、减收、免收、缓收森林植被恢复费;占用或者临时占用林地的单位和个人未按规定缴纳森林植被恢复费;财政或主管部门有无截留、挤占、挪用森林植被恢复费。

审计方法步骤:从政府办公室、林业部门计财科、财政部门农业科收集。政府关于森林植被恢复费征收、使用管理工作的会议记录和纪要;政府领导对涉及森林植被恢复费征收、使用管理等工作的批示以及政府的批办单、收发文件记录等资料;森林植被恢复费征收依据和标准;森林植被恢复费收支预决算、征收票据、入库单、会计凭证、会计账簿、相关指标文件等资料。审查是否存在地方政府违反规定多收、减收、免收、缓收森林植被恢复费问题;汇总分析森林植被恢复费缴费单位和金额。抽取缴费金额较大的单位和个人进行延伸调查,重点关注征占用林地的单位和个人是否及时足额缴纳森林植被恢复费;调阅森林植被恢复费收支预决算、征收票据、入库单、会计凭证、会计账簿、相关指标文件等资料,审查是否存在财政或主管部门截留、挤占、挪用森林植被恢复费。

3.中央财政林业补助资金

重点关注:财政或主管部门有无截留、挤占和挪用中央财政林业补助资金;单位或个人有无骗(套)取中央财政林业补助资金,虚报、重复申报人工造林补贴面积骗取补助资金等。

审计方法步骤:从林业部门造林科收集本行政区域造林补贴总面积数及各县市分布情况、本行政区域森林抚育补贴总面积数及各县市分布情况;造林任务分解下达表、森林资源档案、造林小班图、造林补贴合同书、造林作业设计、补贴资金兑现表、森林抚育任务分解下达文件、森林抚育作业设计、中幼林抚育小班图、林木采伐许可证。调阅收集辖区内中央财政林业补贴总面积数及各县市分布情况,从中选取延伸事项;审查县级林业部门是否与造林主体签订造林补贴合同书,造林作业设计是否经相关部门审批,设计单位资质是否符合要求;查阅森林资源档案,抽查部分项目实地检查,如造林补贴项目:核对造林前地类、造林类别、造林树种,以此核实是否存在超标准进行补贴的情况,然后实地核实小班图,采取丈量、地形图调绘、GPS统测等方法重新测策面

积:森林抚育项目核对作业地点、抚育方式是否与作业设计相符;采用“S定位作业小班地点,采取地形图测绘、GIS绕测等方法重新测量作业积,将实际测量面积与上报面积进行比对,检查是否存在多报面积等间题;查阅补贴资金兑现表,并从中抽取部分乡镇进行延伸,在选中的乡镇中随机抽取5-10个补贴农户人户调查资金的兑现情况。

(三)重点林业工程建设情况(退耕还林工程、巩固退耕还林成果项目、天然林保护工程)

1.退耕还林工程

重点关注:

项目资金管理方面:是否将退耕还林资金用于非退耕还林项目;有无未经规定程序批准以调整预算名义挪用、借用退耕还林资金;是否按预算(计划)及时足额成付或支付退耕还林资金等;地方财政是否安排退耕还林工作经费等,单位或个人是否骗(套)取退耕范体补助资金,有无虚报、多头申报、重复申报退耕还林面积,营造生态林的面积、种苗造林量骗取补助资金,用不符合申报条件的项目进行申报骗取资金,有无未按批复的规划、计划实施或完成项目,虚报投资额。

项目建设管理方面:是否按规定编制或执行项目规划、实施方案、作业设计等;项目年度实施方案或作业设计是否与上级下达的规划、计划相符;各项建设任务是否按实施方案或作业设计落实到山头地块和退耕农户;有无擅自调整项目建设地点、规模及内容等;项目招投标是否符合要求,有无虚假招标投标或项目开工建设后补办招投标手续,工程建设、物资设备采购和安装等应招标未招标,将项目“化整为零”等规避招标;项目中标单位有无非法转包、违规分包工程等。

项目管护和资金绩效方面:退耕还林后,土地和林(草)所有权和使用权等确权是否到位;有无退耕还林者擅自复耕或从事滥采乱挖等破坏地表植被的活动;建设项目后期管护等制度、措施落实是否到位。

审计方法步骤:从政府办公厅(室)、林业、财政等项目主管部门、具体承担项目实施的单位或个人收集政府关于退耕还林工作的会议记录和纪要、政府领导对涉及退耕还林项目资金使用管理等工作的批示以及政府的批办单、收发文件记录等资料;退耕还林项目规划、实施方案、作业设计、资金申报等资料;退耕还林项目立项、招投标、合同、竣工验收等资料;资金指标文件、资金拨付以及项目台账、凭证等财务资料。通过审核项目资金拨付凭证和相关财务资料,走访和审计项目实施单位及项目承包农户,核实是否存在截留、挤占、挪用等问题;依据项目资金申请报告中项目内容,调取项目台账,整理造林作业设计资料,筛选抽审的重点项目,将历年的项目和作业小班进行比对,核实是否存在重复申报项目的问题;获取年度退耕还林验收资料,将验收的作业小班进行信息化成图处理,利用地理信息系统与年度卫星影像进行比对,查找疑点到现场进行核实;通过地理信息审计,筛选造林作业小班与卫星影像存在疑点的退耕还林项目,到现场进行查看,查看是否存在造林存活率低,后期管护不力,未达到项目建设预期目的的情况;梳理分析政府办公会等会议记,政府主要领导干部对退耕还林项目资金拨付和具体实施方面的重要批示等资料,检查和评价是否存在领导干部插手或干预工程项目建设情况;审阅政府制定的相关管理制度和文件,整理领导干部任职期间对推进退耕还林项目开展和保证项目资金合法合规使用并促进资金发挥效益方面采取的措施,掌握有关管理制度执行的关键环节和控制点,检查和评价是否存在管理制度缺失、缺陷与漏洞,结合领导干部的分工、职责,分析领导干部应承担的责任。常用评价指标:项目计划完成和实际竣工验收时间、项目验收规程中

的面积、郁闭度、成活率等具体指标。

2.巩固退耕还林成果项目

重点关注:

项目资金管理方面:财政或主管部门是否截留、挤占、挪用和克扣巩固退耕还林成果专项资金;单位或个人有无骗取巩固退耕还林成果等专项资金。

项目建设管理方面:是否按规定编制或执行项目规划、实施方案、作业设计等;年度实施方案或作业设计是否与上级下达的规划、计划相符;各项建设任务是否按实施方案或作业设计落实到山头地块和退耕农户;有无擅自调整项目建设地点、规模及内容等;项目招投标是否符合规定。有无虚假招标投标或项目开工建设后补办招投标手续、工程建设、物资设备采购和安装等应招标未招标,将项目“化整为零”等规避招标;项目中标单位非法转包、违规分包工程等。项目管护和资金绩效方面:基本口粮田项目中有无灌溉和田间道路等工程完成后后期管护不力,损坏严重,未实现或者不能持续发挥项目建设的目标和效益;后续产业项目未能持续经营,存在明显重大的损失浪费;造林补植后期管护不力,未实现项目目标。

审计步骤与方法:从政府办公室,发改、财政、林业、水利、农业等项目主管部门,具体承担项目实施的单位或个人收集政府办公会等关于巩固退耕还林成果项目工作的会议记录和纪要,政府的批办单、收发文件记录,政府主要领导干部对涉及巩退项目资金使用管理以及考核验收等工作的重要批示等资料;发改、林业(有的地方牵涉到农业、水利)等相关部门项目规划和实施方案,资金的申报文件、项目管理台账等;财政部门指标文件、资金拨付凭证资料等;项目实施单位有关巩退项目的立项、招投标、承包合同和施工竣工验收资料;项目资金拨付凭证、相关财务资料通过审核项目资金拨付凭证和相关财务资料,走访和审计项目实施

单位、个人和设备制定购置单位,核实是否存在不符合有关规定,以及存在资金截留、挤占、挪用等问题;依据项目规划和实施方案的内容,调取项目台账,整理项目清单,筛选抽审的重点项目,将历年的项目计划方案进行比对,核实是否存在重复申报项目的问题;现场核实工程项目现状,检查施工监理资料,对存在疑点的项目进行工程质量检查和工程量核算;核实能源项目的设备制定单位的资质,设备的来源渠道和质量,走访相关农户了解太阳能热水器、沼气灶等设备购置流程、价格和使用效果;对补植补造林的作业小班进行信息化成图处理,利用地理信息系统与年度卫星影像进行比对,查找疑点到现场进行核实;现场查看和走访,核查已建成工程的使用情况,查看是否存在未使用或者因管护不力造成的严重损坏失修,导致无法发挥工程项目的作用问题;通过现场抽查等方式查看是否有在工程设计、施工方面因严重失误、渎职等造成资金重大损失浪费的问题;通过地理信息审计,筛选造林作业小班与卫星影像存在疑点的退耕还林项目,到现场进行查看,查看是否存在造林存活率低,后期管护不力,未达到项目建设预期目的的情况;梳理分析政府办公会等会议记录和纪要,政府的批办单、收发文件记录,政府主要领导干部对巩退项目资金拨付和具体实施方面的重要批示等资料,检查和评价是否存在领导干部插手或干预工程项目的招投标和承包建设并获取私利的情况;审阅政府制定的相关管理制度和文件,整理被审计领导干部任职期间对项目开展和保证项目资金合法合规使用并促进资金发挥效益方面采取的措施,掌握有关管理制度执行的关键环节和控制点,检查和评价是否存在管理制度缺失、缺陷与漏洞,结合领导干部的分工、职责,分析领导干部应承担的责任。

常用评价指标:项目实施的计划完成时间和竣工验收时间;后续产业投入和产出比;补植补造面积、苗木存活率。

五、审查森林资源管理利用保护中重大资源环境事件、突出风险隐患及相关预警机制建立及执行情况

(一)森林防火预警机制建立和应急处置情况

重点关注:森林防火预警机制建立情况,是否将森林防火基础设施建设纳入当地国民经济和社会发展规划;是否编制本行政区域的森林防火规划、森林火灾应急预案;是否按规划和年度实施计划实施森林防火基础设施建设项目;是否按规定储备必要的森林防火物资,森林防火物资储备是否符合要求;有无瞒报、谎报或者故意拖延报告森林火灾;预警机制是否发挥效力,有无影响森林火灾的及时扑救。

审计方法步骤:从发展改革部门,森林防火部门,林业部门防火办、办室、财务科(室)、森林公安局,政府采购中心收集国民经济和社会发展规划、森林防火规划、森林火灾应急预案;森林防火基础设施项目规划、年度项目实施计划、设计、招投标、验收资料以及报表、账簿、凭证等财务资料:森林防火物资年度采购计划、防火物资采购验收清单,防火物资人库出库登记台账防火物资政府采购申游、审批单;森林火灾统计报告表、流林火灾调查报告以及森林刑事案卷。调阅本级政府领导任期内的国民经济和社会发展规划、森林防火规划、森林火灾应急预案,审查是否将森林防火基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划、是否编制森林防火规划和森林火灾应急预案;调阅森林防火规划和年度项目实施计划,编制规划项目和年度项目对比分析表,审查是否实施了森林防火基础设施建设项目。同时选取部分项目进行实地

抽查,检查项目的建设完成情况;调阅森林防火物资年度采购计划、防火物资采购验收清单、防火物资入库出库登记台账等资料,对比分析森林防火物资采购、储备情况,审查防火物资是否实行政府采购,防火物资储备是否符合要求。同时抽查大宗防火物资的采购,关注是否存在重大违法违规问题;调阅森林火灾统计报告表、森林火灾调查报告以及森林刑事案卷,关注森林火灾的原因分析、造成的人员伤亡以及对自然生态环境的影响等情况,关注是否存在预警机制未发挥效力,影响森林火灾及时扑救的情况。

(二)森林病虫害预警机制建立和应急处置情况

重点关注:森林病虫害防治预警机制建立情况,是否建立森林病虫害防治机构及其中心测报点;是否编制突发林业有害生物事件应急预案、突发林业有害生物事件应急实施方案;预警机制是否发挥效力,有无影响病虫害的及时除治。

审计方法步骤:从林业部门办公室、计财科、野生动植物保护科、林调队收集森林资源年报数据、森林资源二类资源调查数据(获取有林地面积);突发林业有害生物事件应急预案、突发林业有害生物事件应急实施方案、林业部门目标管理考核办法等;森林病虫害防治信息系统中的相关统计数据;年度林业部门年初预算、部门决算。调阅突发林业有害生物事件应急预案、突发林业有害生物事件应急实施方案,审查是否按规定编制了突发林业有害生物事件应急预案、突发林业有害生物事件应急实施方案;调阅各审计年度林业部门年初预算、部门决算,审查是否建立森林病虫害防治机构及其中心测报点以及财政部门对林业部门有害生物基础设施建设、监测调查等所需经费的投入是否及时、足额;调阅突发林业有害生物事件综合评估报告,关注林业有害生物事件的原因分析、造成的后果以及对自然生态环境的影响等情况,关注是否存在预警机制未发挥效力,影响病虫害及时除治的情况。

常用评价指标:

1.林业有害生物:指影响森林、林木及其种子等正常生长发育并造成严重损失的林业病、虫、杂草以及其他有害生物;

2.林业生物灾害:指有害生物引起的,对林业造成(或潜在造成)重大经济损失或国土生态安全造成严重威胁的生物灾害:

3.有害生物成灾率=有害生物成灾面积/本行政区域有林地面积。

森林资源审计主要法规参考

(法规仅供参考,使用过程中请注意法规时效性)

一、国家、部委出台的相关法律法规及制度政策

1.《森林法》(2009年修订)

2.中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》

3.国家林业局《推进生态文明建设规划纲要(2013-2020年)》(林规发〔2013〕146号)

4.《森林法实施条例》(国务院令第278号)

5.国家林业局《湿地保护管理规定》(2013年国家林业局令32号)

6.《森林防火条例》(2008年修订国务院令第541号)

7.《森林病虫害防治条例》(国务院令第46号)

8.《野生植物保护条例》(国务院令第204号)

9.《野生动物保护法》(主席令第24号,2009年修订)

10.国家林业局、财政部《国家级公益林管理办法》(林资发〔2013〕71号)

11.国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法》(国家林业局2001年2号令)

12.《林业行政执法监督办法》(林业部令第9号)

13.《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(2003年6月25日发布,2003年第9号文件)

14.财政部、国家林业局《关于印发《育林基金征收使用管理办法》的通知》(财综〔2009〕32号)

15.财政部、国家林业局《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》(财综〔2002〕73号)

16.财政部、国家林业局《中央财政林业补助资金管理办法》(财农〔2014〕9号)

17.《退耕还林条例》(2002年国务院令第367号)

18.国务院《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发〔2002〕10号)

19.国务院《关于完善退耕还林政策的通知》(国发〔2007〕25号)

20.财政部《完善退耕还林政策补助资金管理办法》(财农〔2007〕339号)

21.财政部、林业局《林业生态工程建设资金管理办法》(财建〔2007)525号)

22.《中华人民共和国招标投标法》(1999年主席令第21号)

23.《中华人民共和国合同法》

24.财政部、国务院西部开发办、发展改革委、农业部、林业局、国家粮食局《巩固退耕还林成果专项资金使用和管理办法》(财农〔2007)327号)

25.发展改革委、监察部、国土部、水利部、农业部、审计署、国家统计局、林业局、国家粮食局《巩固退耕还林成果专项规划建设项目管理办法》(发改西部〔2010〕1382号)

26.国家林业局《突发林业有害生物事件处置办法》(国家林业局令第13号)

27.《征占用林地定额管理办法》

28.《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》

29.《新一轮退耕还林还草总体方案》

30《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》

31.《天然林资源保护工程档案管理办法》

32.《天然林资源保护工程森林管护办法》

3.《天然林资源保护工程二期核查办法》

二、省政府出台的相关法规制度及政策

1.《甘肃省防沙治沙规划(2011-2020年)》

2.《关于进一步加强林地保护管理工作的通知》

3.《甘肃省建设项目使用林地补偿标准》

4.《关于低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发占用林地有关问题的通知》

5.《关于进一步加强建设项目依法使用林地的通知》

6.《甘肃省建设项目使用林地补偿标准的通知》

7.《关于严格执行“十二五”期间年森林采伐限额进一步加强森林资源保护管理工作的通知》

8.《甘肃省湿地保护条例》

9.《第二次全国重点保护野生植物资源调查甘肃省工作方案》

10.《全省新一轮退耕还林还草工程总体方案(2014-2020)》

11.《甘肃省人民政府办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的实施意见》

三、省林业主管部门出台的相关法规制度及政策

1.《甘肃省划定林业生态红线方案》

2.《甘肃省县级林业生态红线划定技术方案》

3.《甘肃省森林植被恢复费征收使用管理实施办法》

4.《甘肃省森林植被恢复工程管理办法》

5.《甘肃省湿地保护工程规划》

6.《甘肃省“十二五”保护工程规划》

7.《第二次全国重点保护野生植物资源调查甘肃省工作方案》

8.《第二次全国重点保护野生植物资源调查甘肃省实施细则》

9.《甘肃省陆生野生动物疫源疫病应急预案》

10.《关于加快推进落实新一轮退耕还林还草建设任务的通知》

11.《关于推进全省新一轮退耕还林还草工程顺利实施的意见》

12.《甘肃省新一轮退耕还林还草作业设计规范》

13.《甘肃省天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》

14.《甘肃省天然林资源保护工程森林管护细则》

15.《甘肃省天然林资源保护工程档案管理细则》

16.《甘肃省天然林资源保护工程二期核查实施细则》

打印本文打印本文 关闭窗口关闭窗口