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加强审计工作 促进生态文明建设

作者:吴淑兰 郭玉琴 来源: 发布时间:2017年12月28日

党的十八大报告提出,“建设生态文明,是关系人民福祉,关系民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展”。这是我党首次将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一道作为现代化建设“五位一体”总体布局的重要组成部分进行阐述和部署。

近年来,张掖把发展生态经济作为转变经济发展方式的主线,把建设生态经济功能区作为经济结构战略性调整的主攻方向,积极开展生态文明建设和绿洲可持续发展方面的实践,积极探索生态保护和经济协调发展的新途径,取得了明显成效。审计机关是内生于国家治理系统专司监督职责行政机关,是国家重要的政治制度安排,对生态环境建设项目和资金进行审计监督,既是各级审计机关职责所在,为生态文明建设做出应有的贡献,也是审计部门的光荣使命。作为审计机关,应认真贯彻落实党的十八大报告精神,在强力推进资源环保审计上下功夫,找准资源环保审计工作与生态文明建设的结合点,继续深化和增强资源环保审计能力,担当起生态文明建设赋予审计机关的历史使命和责任。

一、审计工作对于生态文明建设的促进作用

生态文明建设是中国特色社会主义五位一体总布局的一项重要任务,也是一项庞大的系统工程,关系到社会发展的各行各业。实现的方式和途径主要有:实施并落实节约资源和保护环境的基本国策;优化国土空间开发格局;积极转变经济发展方式,大力发展环保产业,开发和推广节约、替代、循环利用等先进技术,大力发展清洁能源和可再生能源;依法加快淘汰落后产能,重点加强水、大气、土壤等污染治理;落实相关部门和领导干部责任;加大执法监察力度,完善监管体制和政策协调体制等等。为确保生态文明建设各项工作的顺利进行,确保生态环境建设资金得到充分利用、建设项目达到预期效益,这就需要审计部门加大项目资金的审计监管力度,建立健全相应的工程项目和资金监管体制和机制。

近年来,张掖审计局全面贯彻落实科学发展观,围绕环境污染防治、资源能源节约利用和生态环境建设等生态文明建设的各个领域,在全市范围内组织实施了对重点流域水污染防治、节能减排、退耕还林、土地和矿产资源等审计项目。审计结果表明,在生态文明建设的道路上,审计局已成为一支不可或缺的重要力量,在促进资源环保政策的贯彻落实、优化国土空间开发格局、督促政府积极履行职责、提高资金使用效益、保障资源环境安全等方面正在发挥不可替代的促进作用。

通过审计,审计部门深刻认识到,生态文明即指人类对自然环境自觉的认识、利用和保护以及对自然资源的合理开发利用,达到经济发展与环境保护良性循环、人与自然和谐共处的理想状态。建设生态文明,加强生态保护不仅仅是一个地区、一个单位、一个人的事,而且是全社会普遍关注的社会民生问题,涉及到经济社会发展的全局。审计机关要进一步解放思想、牢固树立和落实科学发展理念,胸怀大生态、大自然、大环境,从微观的具体单位和项目审计入手,从维护资源与生态环境安全、维护民生安全的高度来谋划审计工作、明确自己的定位,在全局上、整体上和宏观上发挥审计的“免疫系统”作用,促进生态文明顺利建设。同时,生态文明建设对资源环境审计提出了更多、更高的要求。作为一项探索性的审计工作,在发展过程中会遇到各种意想不到的困难。审计人员要以敢于审计、敢于突破的勇气,坚持与时俱进,大胆创新,通过实践探索,努力建立一套适应生态建设要求的资源环境审计模式,为推动生态文明建设做出贡献。

二、找准审计工作与生态文明建设的结合点

通过不断的探索和实践,审计机关立足市情实际,有针对性地确定生态审计的切入点,紧紧抓住政策执行、资金管理、项目优化、生态绩效、责任落实五个共振点,在深化审计内容上下功夫。使生态审计更加符合市情、县情,为促进生态文明建设、开展生态审计,奠定坚实的基础。

(一)抓政策执行审计。围绕水、大气、土壤、固体废物等污染防治,重点审查环境保护政策的有效性,揭示环境污染影响环境安全、损害人民群众身体健康的问题;围绕土地、矿产、水、森林等重要资源的开发和保护,重点审查节能降耗、水资源节约、土地集约利用、矿产资源开发等资源监管政策的落实情况,揭示乱采滥伐、乱占滥用等导致资源损失浪费和生态环境破坏以及非法出让、转让等导致国有资产流失和损害农民利益的问题;围绕规范环境资源市场管理,重点审查资源性产品价格机制和资源环境产权交易机制的有效性,推动健全激励与约束机制;围绕“绿色生产”,重点审查低碳经济、节能减排措施和资源节约环保型产品财税政策的落实,分析企业环保政策的导向作用;围绕国家重点生态功能区建设,重点审查生态保护与修复政策的有效性,为生态补偿机制提供监督问责保障。

(二)抓专项资金审计。重点关注环境保护资金分配、管理和使用情况。主要包括,各项资源环境保护资金的筹集、分配、拨付、使用和管理是否合规、合法,揭露资源环保资金存在的拖欠、挤占、截留、挪用、损失浪费以及非法出让、转让等导致国有资产流失和损害群众利益等问题,促进规范资金管理,保证国家资源环境专项资金管理使用安全和完整。

(三)抓项目审计。重点关注资源环境保护重点项目建设情况,对组织实施的资源环境保护项目,城镇污水处理设施及配套管网、垃圾处理设施以及重点流域水污染防治项目;企业的脱硫设施项目;重点矿山及土地整治项目;生态林业项目及其它生态保护项目等的规划、论证、实施、运行效果等必须重点审计。努力把资源环境保护工程项目建设的合规性与资源环保设施运行的有效性结合起来进行审计,揭示和查处工程项目建设、资源开发利用管理和环境保护工作中的浪费资源、破坏环境等问题,确保重点环保建设项目顺利实施,维护资源环境安全。加强其它重点工程建设项目环境保护情况审计,揭示环评审批流于形式、环保措施不到位、环境安全存在隐患等破坏生态环境的问题。

(四)抓绩效审计。环境性本身就是效益审计的一项内容。生态绩效审计是当代世界政府资源环境审计的主流和发展方向,也是资源环境审计参与国家治理的更高层次。结合实际,要抓好六个层面的工作。即:突出环境政策绩效审查,注重评价生态环境政策和行政控制效果和经济性;突出法规执行绩效审查,注重评价资源环境部门督促公众和企业遵守环境法规的效率;突出生态建设资金绩效审查,注重评价资金使用的经济性、效果性和效率性;突出环保投资项目绩效审查,注重评价项目建成后的社会效益和生态效益;突出建设项目绩效审查,评价配套环保设施效运行效率和运行成本,提出改进和补救意见;突出被审计单位资源环境管理系统审查,分析资金管理和使用绩效。

(五)抓责任履行审计。从资源环境审计内容体系来看,资源环境审计还包括责任审计,即对各县区、各部门、企业履行资源环境保护责任履职情况进行审计。重点要关注资源环境保护工作问责等制度建立、考核情况以及资源环境保护目标和任务的分解、落实情况,并通过完善规划,加强监管,建立并落实节约资源、保护环境的目标责任制和行政问责制,揭示急功近利和以环境为代价换取经济发展速度的短视行为,防止和纠正“重经济增长轻环境保护”、“重经济指标轻社会指标”、“重短期绩效轻长远利益”倾向。

三、探索资源环境审计促进生态文明建设的新途径

(一)坚持整体联动,实现大格局审计。根据审计署制定的《审计署“十二五”审计工作发展规划》和《关于加强资源环境审计工作的意见》,审计机关要在各种类型的审计项目中安排资源环保审计。生态环境开发保护具有跨行政区域特点,在安排资源环境审计项目时,要以系统论的观点来统筹各项工作。从纵向上,通过组织相关审计机关和协调相关主管部门对水、大气污染防治和生态建设等共同关注的区域性生态环境事项实行平行或联合审计,共同研究和探讨解决问题的措施与办法,并实行审计成果共享。从横向上,建立由审计、资源、环保、财政等有关部门参加的统一工作机制,实现跨部门合作。在财政“同级审”项目中,要将政府制定、执行资源环保政策制度和筹集、分配、管理和使用资源环保财政资金的情况写入审计实施方案;在固定资产投资审计项目中,要将建设项目在规划布局等环节是否严格执行国家环保产业政策写入审计方案;在金融审计项目中,要进行银行贷款的投向及用途,关注信贷政策执行情况的审计监督;在经济责任审计项目中,要重点关注部门或乡镇领导干部履行资源管理和生态环境保护职责、完成节能减排目标、基本农田保护责任目标的情况。

(二)坚持全程监控,推进跟踪审计。资源的稀缺性和环境污染的潜在性,决定未来资源环境审计模式要从事后向事前介入、事中跟踪转移,在更前关口发挥作用,尤其对重点生态环境建设工程和环境污染治理工程,更要从立项决策开始实行全过程、全方位跟踪。通过事前审计控制,对资源环境问题从源头上把关守口。通过事中审计预警,及早感知资源环境安全风险,发出纠编信号。通过事后审计问责,揭示资源环境体制、制度性缺陷和管理中的突出问题,促进环境政策的落实和相关制度完善。

(三)坚持内容拓展,提升审计层次。审计机关开展的资源环境审计要逐渐从财务审计、合规性审计转变为绩效审计,不断拓展审计范围、内容,针对环境管理系统的有效性、环境项目的投资效益等进行审计,逐步加大资源环境绩效审计分量,对涉及全局性的重点基础设施项目开展资源环境审计,确保公共资金的安全使用,提高资金的整体使用效率和管理水平。

(四)坚持素质建设,实现人本审计。人本审计的关键在于审计人员的素质和队伍结构。审计机关要按照以人为本的要求,建立专业胜任能力强化机制,要进一步明确资源环境审计工作的职责和任务,积极组织开展资源环境审计业务培训,增加资源环境保护的基本知识与技能,帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质,逐步建立起一支适应资源环境审计要求的专业队伍。在抓好常规培训的同时,通过实行“两引两带”战略,即“引专业,带骨干;引项目,带团队”。用一批具有专业背景的人才或者借鉴国外经验与高等院校、科研机构合作,建立专家档案或专家库,聘请资源环保领域专家参与审计,带出一批资源环境审计骨干。向上级审计机关特别是审计署及其派出机构争取引进一批在本区域内实施的资源环境审计项目,通过参与项目审计或管理,采取“以审代培、以审促培”的方式,“直通车式”地培养一批具有实战经验的审计人员。

(五)坚持技术创新,实现科学审计。审计是高层次监督,不仅要体现在宏观审计理念上,更要体现在技术上。技术上不超越,就会失去资源环境审计资格。针对技术“瓶颈”问题,当前要切实抓好“一嫁接两提升”工作:即嫁接技术、提升资源环境信息系统的审计地位和提升计算机审计水平。积极引入行业主管部门已有的监测、测量技术方法,以及其他监督检查手段与方法,结合审计工作要求进行改造和创新。以检查有关部门和单位资源环境信息系统的安全性、稳定性、合理性和效率性为切入点,确保原始电子数据的真实有效和完整。通过被审计单位信息系统与审计机关现场审计系统的技术融合和推广,实现计算机审计工作的常态化。通过技术攻关,创造条件开展工作资源环境审计网上审计,变静态审计为静态审计与动态审计相结合,变现场审计为现场审计与远程审计相结合。

(六)坚持制度建设,实现规范审计。制定或完善与资源环境审计相关的政策、法律、规章制度,建立资源环境审计工作协调机制,统筹安排和组织实施资源环境审计项目,协调内设审计机构之间的关系,加强审计信息的沟通与交流,整合资源环境审计资源,积极构建资源环境审计整体工作格局。积极总结审计实践经验,制定和完善资源环境审计工作指南,以及适合本地区的资源环境审计工作规范,不断促进资源环境审计工作的制度化、规范化。

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